分析《中华人民共和国中央人民政府组织法》文本，中央人民政府委员会的组织结构有如下特点：第一，从中央人民政府委员会的组织结构看，其实行的是中央人民政府主席领导中央人民政府委员会，中央人民政府委员会领导政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的管理体制。其一，中央人民政府主席对中央人民政府委员会的领导关系，《中华人民共和国中央人民政府组织法》第八条规定，中央人民政府主席领导中央人民政府委员会的工作。[16]第十四条规定，政务院在中央人民政府委员会闭会期间，对中央人民政府的主席负责，并报告工作。[17]其二，中央人民政府委员会对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的直辖关系。[18]《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会对内领导国家政权，即“中央人民政府委员会组织政务院，以为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”，[19]换言之，“中央人民政府委员会辖政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署”[20]。政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院分别行使最高行政权、最高军事统帅权、最高司法权。这种双重领导体制，实即“统”和“分”，“统”指中央人民政府主席对中央人民政府委员会的“统”和中央人民政府委员会对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署的“统”；“分”指政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署对最高行政权、最高军事统帅权、最高司法权行政权的“分”，具体如政务院是国家政务最高执行机关，不设国防部，军事工作由人民革命军事委员会负责。[21]权力结构的有“统”有“分”，使权责明确，互有分工，各司其职，各得其所。
    第二，最高检察责任的设定。政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院政府机构及其工作人员对权力的行使，严格限定在遵守法律范围之内，由最高人民检察署对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院负有严格遵守纪律的最高检察责任。《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”，[22]赋予最高人民检察署拥有监督政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及其工作人员是否严格遵守法律的职权。这一责任的设定，有利于中央人民政府委员会各个机构及其工作人员严格依法行政。
    第三，中央人民政府主席任人民革命军事委员会主任。作为中共中央军委主席的毛泽东任人民军事委员会主席，是顺理成章的事情，人民革命军事委员会成为国家军事最高统辖机关。之所以赋予人民革命军事委员会最高国家军事统辖的权力，除了可以有效保证中共对军队的绝对领导之外，还在于当时特殊的历史环境，在中华人民共和国成立初期，实现国家统一是第一要务，以人民革命军事委员会为最高军事统辖机关，有利于在中共中央领导下组织动员全国军事力量，迅速完成全国统一的任务。这为中华人民共和国成立初期的历史所证明。
    总之，中央人民政府委员会的组织结构，也有利于充分保证中央人民政府主席、中央人民政府委员会及政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署负责地和卓有成效地开展工作。
    三、中央人民政府委员会的会议议题
    研究中央人民政府委员会，必须考察中央人民政府委员会的成立、分析其人员组成和组织结构，考量其委员的议政能力，最为关键的是要研究中央人民政府委员会的会议议题。在中央人民政府委员会存在的5年时间内，共召开过35次会议：1949年4次，1950年6次，1951年3次，1952年6次，1953年10次，1954年6次，其中最后一次即1954年9月14日举行的是临时会议[23]，1950年3月1日举行一次座谈会。[24]综合中央人民政府委员会的会议议题，主要有：
    （一）政治方面。首先，立法工作是制度建设、政权建设的重中之重，为社会变革提供法律保障。政权建设的立法对国家政治生活的法制化有至关重要的作用，中华人民共和国成立之初，迫切需要通过立法程序使国家政治制度法律化。从实践上看，中央人民政府委员会的立法工作满足了这方面的需要：经中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国宪法草案》、《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》、《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》为全国人民代表大会及地方人民代表大会及各界人民代表会议的召开提供了法律依据；中央人民政府委员会通过的《政务院及所属各机关组织通则》，《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》为政权建设提供了法律蓝本。
    新中国成立之时，调整土地关系，实施新型民族自治，改革婚姻制度，镇压反革命，惩治腐败，既是继续完成新民主主义革命任务的需要，又为巩固政权所必需，迫切要求立法工作服从和服务于上述任务。中央人民政府委员会为满足社会改革需要的立法有《中华人民共和国土地改革法》，适应民族区域自治政策的立法有《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，改革婚姻制度的立法有《中华人民共和国婚姻法》，关于工会建设的立法有《中华人民共和国工会法》，适应镇压反革命需要的立法有《中华人民共和国惩治反革命条例》，惩治腐败的立法有《中华人民共和国惩治贪污条例》。
    其次，决定召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是政权建设的又一重要任务。第二十次会议、第二十八次会议、第三十三次会议分别通过召开、延迟召开全国人民代表大会、地方各级人民代表大会的决议及召开中华人民共和国第一届全国人民代表大会的决议。在顺利完成新民主主义革命任务之时，中央人民政府委员会根据《共同纲领》的规定，适时做出召开全国人民代表大会的决议，是中国共产党的郑重承诺，又可以将新民主义革命的成果法律化，为国家政权建设提供法律保障。
    第三，通过政务院所属机构的成立、更名、合并、调整、撤销的决议。新成立机构，如第九次会议通过增设人事部及华北事务部的决议，[25]第十四次会议通过《关于成立中央人民政府政务院华北行政委员会及撤销中央人民政府华北事务部的决议》，[26]第十七次会议通过决议成立第一机械工业部、第二机械工业部、建筑工程部、地质部、粮食部。[27]第十九次会议通过《中央人民政府关于增设中央人民政府机构的决议》，成立中央人民政府国家计划委员会、高等教育部、中央人民政府扫除文盲工作委员会、体育运动委员会。[28]机构更名，第十三次会议通过决议将林垦部改名为林业部；[29]机构合并，如第二十一会议通过政务院关于批准海关与对外贸易管理机关实行合并的决定，将海关总署划归对外贸易部领导，成为对外贸易部的组成部分，改称对外贸易部海关总署。[30]撤销机构如第十七次会议决议，撤销情报总署、新闻总署；成立对外贸易部、商业部，两部成立后撤销贸易部[31]。这些机构的成立、更名、合并、调整、撤销，既适应政权建设的需要，又保证了机构的高效率运作。
    第四，通过改变大行政区人民政府机构及调整省、区建制的决定。第十九次会议通过《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》和《关于调整省、区建制的决议》，将大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会，撤销平原省建制，将其辖县划归山东、河北、河南，撤销察哈尔省建制，将其辖县划归山西、河北，成立江苏省人民政府。[32]作出这些决定，是为了适应即将开始的国家大规模经济建设的需要，加强中央的统一和领导，加强中央人民政府的机构，加强省市人民政府的组织。[33]
    第五，任免中央和地方政府工作人员。据统计，除座谈会、第七次、第十四次、第十六次、第十八次、第二十次、第二十三次、第二十四次、第二十五次、第二十六次、第二十七次、第三十次、第三十一次、临时会议无人事任免外，其它历次会议均有人事任免，[34]任命的人员包括了《中华人民共和国中央人民政府委员会组织法》第七条第九款规定的政府人员。任命中央和地方政府工作人员，是国家各级政权建设的重要一环，由中央人民政府委员会做出任职决定，可以保证被任命人员的权威性和合法性。
    第六，听取东北人民政府、华东、中南、西北、西南军政委员会、华北行政委员会及省领导人的工作报告。中央人民政府委员会听取上述报告，既是履行职责之需，又可以全面充分掌握各大区以及全国情况，使下情上达，便于适时做出适合各地工作的决策。
    （二）经济方面。经济是政治的延续，也是最大的政治。解决了经济问题，就为解决政治问题准备了条件。其一，经济立法。建国之初，国家支出猛烈增加，经济出现暂时困难，这就是毛泽东所说的有困难的，但他更看重解决的办法和由此带来的希望。[35]发行公债是破解困难的有效办法。第四次会议通过《发行人民胜利折实公债的决定》、第二十九次会议通过《一九五四年国家经济建设公债条例》。经济立法使发行国家建设公债有法可依，一定程度上缓解了国家经济建设资金不足的困难。
    其二，听取、讨论和批准财政经济方面的报告，第七次会议、第十二次会议、第十五次会议、第二十五次会议听取、讨论和批准关于财政经济状况和粮食状况、财政问题、财经问题、财经工作的报告。由于东北人民政府稳定物价的经验对全国有重要借鉴意义[36]，列席第四次会议[37]的东北人民政府副主席李富春作了关于1950年东北财政经济计划的报告。听取、讨论和批准财政经济方面的报告，有利于在集思广益的基础上正确制定财政经济政策，避免决策失误。
    其三，听取、讨论和批准国家预算的报告并批准国家财政收支概算。第四次会议听取、讨论和批准关于一九五0年度全国财政收支概算草案编成的报告；第十次会议听取、讨论和批准关于一九五一年度全国财政收支总概算的报告；第十六次会议听取、讨论和批准关于一九五一年度国家预算执行情况及一九五二年度国家预算草案编成的报告。第二十三次会议听取、讨论和批准《关于一九五三国家预算的报告》；第三十一次会议听取、讨论和批准关于1954年国家预算草案的报告。编制国家财政收支概算可以有效地避免国家收支的随意性。第四次会议通过《一九五零年度全国财政收支概算》，第十次会议通过《一九五一年度全国财政收支总概算》，第十六次会议通过《一九五二年度国家财政收支预算》，第二十三次会议通过《一九五三年国家财政收支预算》，第三十一次会议通过《一九五四年国家预算》，标志国家经济建设走上正规化、法制化道路。
    （三）外交方面。外交是内政的延续。外交工作做好了，可以为国内建设提供稳定的外部环境。第三次会议、第五次会议、第九次会议、第十二次会议、第十三次会议听取、讨论和批准外交报告。第十七次会议批准《中央人民政府政务院关于外国订立条约、协定、议定书、合同等的统一办法之决定》。第十三次会议通过关于中波文化合作协定、中匈文化合作协定、中德（德意志民主共和国--引者注）文化合作协定的决议；第十四次会议批准中罗文化合作协定；第十七次会议批准了中捷文化合作协定和中保文化合作协定；第十九次会议批准了中蒙经济及文化合作协定。这些文化协定，为开展中外文化交流提供了广阔的空间和重要法律依据。
    中苏关系，倍受重视。建国之初，十分重视同近邻社会主义国家苏联的邦交关系。中央人民政府委员会多次听取、讨论和批准中苏建交、签订中苏友好同盟互助条约、苏联对中国建设问题的报告并作出决定。所通过的中苏关系协定，既贯彻落实“一边倒”外交政策，又为发展中苏关系提供了保障。
    综上讨论，中央人民政府委员会履行了两方面的职能：一是最高国家权力机关的职能，即立法权，如制定并解释国家的法律、监督法律的执行；一是国家元首的职能，如颁布法令、筹备召开全国人民代表大会、任免国家及地方政府领导人等，即行政权，这即是《中央人民政府委员会组织法》第四条所规定的“中华人民共和国中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”[38]职能，均在《中央人民政府委员会组织法》第七条的规定范围之内；它所通过的具有法律和政策效力的决定，涉及政治、经济、军事、外交、文化各个领域，具有法律上的强制力，都是为当时土地改革、抗美援朝、镇压反革命等社会变革、国家建设、巩固国家政权所急需的，成为恢复国民经济、治国安邦的重要法律依据。它所任命的中央人民政府各部门、各大行政区、各省市人民政府的主要行政人员，对于建立和巩固新生的人民政权，具有重要的作用。中央人民政府委员会在国家政治生活中发挥了重要作用。当然，其一切工作都是在中共中央的领导下开展的。
    四、中央人民政府委员会与中共中央的关系
    中共中央与中央人民政府委员会的关系即中央层面的党政关系，中共中央有明确具体的规定，即中共中央政治局领导中央人民政府委员会。中央人民政府甫一成立，中共中央于1949年11月9日作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》指出，为了实现和加强中国共产党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据党章规定在中央人民政府中负责工作的共产党员组成党组，在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会不设党组，而由中央政治局直接领导。规定凡中央有关政府工作的规定，必须保证执行，不得违反。[39]这一决定将中央人民政府委员会置于中央政治局的直接领导之下，为中央人民政府委员会贯彻执行中国共产党的路线、方针、政策提供了保证。