政府在现代化进程中的角色研究是现代化研究中的一个重要课题。现在学术界几乎已经形成这样的共识：对于发展中国家而言，政府实际上被历史赋予了导演和组织现代化的重任，政府这一角色表现的好坏对国家现代化成功与否发挥着极大的影响，有时甚至起着决定性的作用。[①]
    近代中国的现代化进程无疑十分艰难和缓慢，历届政府在现代化进程中的角色表现，已日益成为大家考察的重点。本文试图以财政为中心，对南京国民政府（1927～1937年）在现代化进程中的角色作一宏观考察。财政是百政之首，庶政之母，是国家一切变化的晴雨表，考察国家财政的吸纳能力、财政支出结构和财政政策的社会功效，从某种程度上而言，无疑是研究政府现代化角色的一个较为客观的切口。
    南京国民政府中央财政的吸纳能力
    发展中国家特别是后发外生型国家在现代化进程中的最大障碍是资金困乏，因此，中央财政的吸纳能力的强弱是影响其现代化速度快慢的关键。如何将途径不多、数额有限的资金集中起来投资现代化事业，是发展中国家的共同课题。
    一般而言，衡量一个国家财政吸纳能力的指标，往往是通过观察国家财政收入同GNP的比值，但如果国家政权仍未统一，中央与地方利益不一致，则用中央财政收入同GNP的比值来观察国家财政吸纳能力较为准确，这一比值反映中央政府能够动员汲取的社会资源占总社会资源的份额。显然，考察南京国民政府的国家财政吸纳能力用后者的比值更适合。
    反映南京国民政府中央财政吸纳能力的关键是中央财政收入和国民收入两组数字。关于南京国民政府十年时期中央财政收入的数字，研究民国财政史的许多著作其统计均不尽相同，互有出入。笔者主要以中国第二历史档案馆的档案材料为主要依据（见表一）。[②]
    在表一中，列有实际岁入与预算岁入两组数字，主要由于理论界对中央财政吸纳能力中的中央财政收入的界定有实际岁入与预算岁入两种意见，故笔者一并列出供参考。
    表一：南京国民政府中央财政收入统计表 （单位：百万元）
    
    关于南京国民政府时期国民收入的数据不易得到十分准确的材料，目前被学术界广泛引用的材料有两种：一是叶公嘉统计的数据，[③]包括杨格在内许多外国学者认为叶氏数字较全面可靠。二是巫宝三统计的数据，[④]大陆和台湾学者引用较多。从表二中可以看出，叶氏和巫氏统计的数字相差较大，巫氏数字显得偏低。据美国费维恺教授研究认为，叶和巫所作估计数的最大差别，在于对农业净增值和对农业内部各种作物产值的估计不同。[⑤]
    表二：南京国民政府时期的中国国民收入（单位：百万元）
    
    根据上述表一、表二的两组数字，我们可以得知南京国民政府中央财政的吸纳能力。表三显示，无论是以叶氏统计数字还是以巫氏统计数字，无论是以中央实际收入还是以中央预算收入，南京国民政府中央财政的吸纳能力都仅在2%到8%之间，中央财政吸纳能力6年中平均最低为2.8%，最高为5.0%，这一数字同翁之镛、费维恺教授的研究结果略有出入，但相差不大，翁之镛认为1931年中央政府财政收入占GNP的2.1%，1934年为4.8%，在1949年以前没有超过7%。[⑦]费维恺认为1931年到1936年国民政府的吸纳能力为2.1%到4.3%之间，平均为3.5%。[⑧]然而，同时期世界其它工业化国家的财政吸纳能力均在25%以上，[⑨]南京国民政府的财政吸纳能力显然过弱。
    表三：南京国民政府中央财政吸纳能力表[⑥]
    
    南京国民政府中央财政吸纳能力低弱，其关键是中央财政收入的吸纳不足，制约中央财政收入提高的主要因素有：
    第一，税源狭窄。南京国民政府统治时期，国民生产总值中，农业占65.9%，制造和服务业占34.1%。[⑩]但是，南京国民政府时期，中央政府为了整合中央与各省之间的关系，重新划分国地收支系统，将田赋收入划归省地方，试图取得地方各省对中央政府的政治支持，而中央税则只好在关税、盐税、统税中征收。在南京国民政府中央财政预算岁入结构中，关、盐、统三大税占主导地位，在许多年度中，它们占岁入实收数的百分比高达95%左右，[（11）]在制造业、服务业还十分落后的情况下，农业产值仍是国民生产总值的重要组成部分，中央财政只在占全国国民生产总值三分之一的制造业、服务业中征收税收，其财政收入的吸纳无疑会受到限制而无法进行大幅度实质性的扩充。尽管国民政府为了增加中央财政收入，不断提高关、盐、统三税的税率，但从表三中我们可以观察出其吸纳能力却未能显著提高，其能力提高十分缓慢。
    第二，中央财政受到地方侵蚀。其表现有二：一是中央税被地方截留。许多省份的国税并不上缴中央，而作为本省份的军费支出。例如1932年各省市留用国家税收计137475635元（东三省留用69402296元，其余各省留用6803339元。）[（12）]这一数字如不包括东三省的截留数，则占中央财政收入的1/10强，如包括东三省则达1/5强。而且，中央为了接收各省国税，还要付出很大代价，如1935年，中央为了收回宁夏省盐税，答应以每年暂拨72万元以资补助该省为条件。[（13）]另外，在有些省区内又复有军阀控制的独立王国，他们不仅截留国税，而且还任意发行债券，如1934年度四川二十一军的预算表中，就列有属于国税的盐捐和烟捐近二千万元，私自发行债券亦二千万元。[（14）]这些都无疑削弱了中央财政的吸纳能力。表现之二是地方苛杂附税奇重，影响国家税收。仅举一例说明，盐税为中央收入，但地方附加税屡禁不止。到1936年，附税仍相当严重，据曾仰丰调查，全国各地盐税附加计有河工捐、产地捐、军事特捐等30余种，其地方附税额几同正税相等，如长芦盐区的盐附加税为每担4.033元，正税为4.1元。[（15）]附税奇重，一方面使百姓不堪负担，另一方面又导致走私猖獗，从而不同程度地使中央财力受损。
    第三，财务行政整合能力低，征收费用偏高。在南京国民政府历年预算中，各年度的财政费用列数很大，最高年度1931年度列7900万元，最低年度亦在6500万元以上，[（16）]这一费用几占全年岁入的10%左右，1930年和1932年度则超过11%以上。财政费用明显偏高，其主要原因是财政官员的贪污腐败。在第一次全国财政会议上，山东省财政厅长魏宗晋说：“财政官吏有三十分之一归公，而以三十分之二十九中饱，如果此弊铲除，则收入即可增加三十倍”。[（17）]另外，南京国民政府时期，各省许多国税机构仍实施包商制度，结果“人民输其十，而公家仅得其五耳”。[（18）]
    财政支出结构与经济建设
    财政支出是政府活动的一面镜子，观察政府财政支出结构可以大致反映政府在现代化建设中的角色表现及其在现代化中的努力程度。
    在南京国民政府中央财政支出结构中，军务费占居首位，平均占岁出的41.2%，高者达50.8%，最低亦在30%左右。债务费居其次，平均占岁出32.1%。军务费和债务费两项平均占总支出的73.3%，最高时达80.2%。尽管这一比例已相当高，但实际上仍被技术性地缩小。自1933年孔祥熙长财部之后，迫于舆论压力孔祥熙将军费预算缩减，而将带有国防性质的一些开支列到教育费和建设费中，如1934年度，建设费中列“国防建设费”1400万元，教育文化费中列“军事教育费”1500万元，[（19）]两项几达3000万元，如将这一数字有进军费中，则该年度军费占岁出总数的百分比则会增加2.4个百分点。另外，需要指出的是，表中所列债务费实际上也是一种变相的军费。有人对1932年的内债用途做过研究，发现该年内债用在军政费上的占86%，[（20）]尹文敬对1936年公债用途的研究其结果亦相似，即用在军政上为73.2%。[（21）]因此，杨荫溥先生说：“国民党政府的军务费和债务费表现在财务支出方面，虽然表面上为两个不同的项目，但在本质上其实是一个项目，均为军务费。只不过一个代表的是现在的内战费用，另一个代表的则是过去的内战费用，过去预支内战费用的偿还。”[（22）]
    南京国民政府时期，建设费用在实际总支出和预算总支出中的比例很低，在实际支出中，建设费所占比例最低时只有1.3%，最高亦仅有3.8%，平均为2.3%。在预算总支出中，最低是1933年，只占1.2%，最高是1936年为6.3%，平均为3%。但实际上这一数字有水分，由上文中我们看到，从1934年度后有许多军事费用列在建设费一栏。因此，杨荫溥先生判断说：“属于建设性的支出在本期事实上从来没有超过实支总额的4%；其中如实业费和交通费都不到1%，可能只在二百分之一左右，建设费和教育文化费虽稍多一点，但也都不到2%。”[（23）]从实际情况来看，这一判断是正确的，而国民政府财政部的报告则带有吹嘘的成分，所谓“建设性支出年有增加，由1927年0.6%至1936年增达9.9%。”[（24）]
    南京国民政府中央财政支出结构中，非生产性的消耗支出占90%以上，建设性支出还不到4%。这一财政支出政策颇受时人非议，但处在内忧外患中的南京国民政府又不得不将巨额资金投入军队建设，以期巩固其统治。自南京国民政府成立以来，内战频仍，北伐战争、蒋桂战争、蒋冯战争、中原大战、闽变、五次围剿红军、两广事变等接踵而至，与此同时，日本又相继发动了九·一八事变、一·二八事变、华北事变等，内忧外患，交相逼来，南京政府几乎耗尽了全部财政收入来穷于应付。
    另外，国民政府每年还得担负北洋政府遗留下来的外债，仅庚子赔款一项，从1927至1931年每年应付2450万两，从1932年至1937年每年应付3540万两，尽管后来许多国家宣布退还，但名为退还，实则不过变更用途，因此中国财政并未因退还而略抒喘息。[（25）]这无疑使得本以拮据的南京国民政府的财政更是雪上加霜。
    南京国民政府初期，无暇顾及经济建设，虽然，在1928年底成立了主管国营事业最早的机构--建设委员会，但其主要功绩只是修筑公路，带有较强的军事性质。1931年，全国经济委员会成立，才开始研究建设计划，到1935年成立的资源委员会加快了建设步伐。1935年资委会开始推行重工业建设计划，1936年总预算为5493千元，占国家总预算的0.4%，1937年为18682千元，占国家总预算的1.2%。[（26）]纵观南京国民政府十年期间，由国家政府经营的厂矿企业有首都电厂、中央机器制造厂、中国酒精厂、中国植物油料厂等，但是，由于资金投入不足，到1937年，国营经济部门还很软弱，政府所办工业的总额，仅占全国（现代）工业资本额的11%左右。[（27）]很明显，这离政府主导国民经济的目标还相差甚远。
    财政政策与现代化环境
    制定正确的财政政策，营造良好的现代化环境，从而推动国民经济的发展，这是发展中国家政府在现代化进程中的重要角色之一。基于此，本目着重考察十年时期南京国民政府为推动经济建设而制订和实施的主要财政政策。
    关税自主。中国的关税主权自鸦片战争后就为帝国主义把持，南京国民政府成立后，即分别与各国谈判收回关税主权问题，并于1929年宣布关税自主，同时实施新税则。新税则规定将进口货分为数等，其最高税率为27.5%，到1933年5月，更把最高税率提高到80%，从而改变了过去进口货物不分种类一律值百抽五的规定。关税自主，一方面使国家关税收入有了大幅度的提高，从1928年度的179.1百万元增加到1936年的635.9百万元。[（28）]但更重要的是提高关税税率在一定程度上抵制了外国商品对中国的倾销，特别是由于提高税率集中于那些国内也能生产的产品，致使该类产品的输入不断减少，据统计，该类产品占总进口量由1926年的81.2%降到1933年67.0%，[（29）]其后仍在继续下降。这一数字显示国民政府新的关税税则对外国输入商品有明显的制约作用，外国输华商品的减少，有利于国内工商业拓展市场，扩大生产。另外财政部还制订了一些关于出口免税、出口退税的政策以保护国内产业。当然关税自主后，南京国民政府的关税政策仍有许多不足，如歧视国货、各种名目的关税附加税以及保护民族工业的力度不大等等，这在一定程度上又削弱了其对国民经济的推动作用。