台湾问题从本质上讲是中国的内部问题，是中国内战的遗留问题。这一本来可以由中国人自己解决的问题，[1]却一直悬而不决， 且有越来越复杂化的势态。这一局面的生成，美国在其中充当了不光彩的角色。长期以来，美国在台湾问题上插手中国事务，干涉中国内政，阻挠中国人民统一大业的进程，对台湾问题的日益复杂化有着不可推卸的责任。在中美关系的框架中，台湾问题是中美关系的核心问题。导致台湾问题复杂化的最根本原因，在于美国的对台政策。本文试就四十年代后期以来美国对台政策及其嬗变作一历史的分析。
    一、从策划“台湾自治”到“等待尘埃落定”
    台湾自古以来就是中国的领土。1895年，日本帝国主义强迫腐败的清政府签定了不平等的《马关条约》，强行侵占中国领土台湾。1943年11月22日，中、美、英三国首脑蒋介石、罗斯福、丘吉尔在埃及首都开罗举行会议，商讨联合对日作战问题，会后发表宣言，其中规定：中、美、英三国对日作战的目的，“在于制止及惩罚日本之侵略，决不为自身图利，亦无拓展领土之意。三国的宗旨，在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始后在太平洋所夺得或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，如满洲[东北]、台湾、澎湖群岛[应为列岛]等，归还中国。”三国声明“将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战”。[2] 开罗宣言是第二次世界大战时期涉及有关台湾问题的重要国际文献，它表明包括美国在内的国际社会在法律上承认台湾及澎湖列岛是属于中国的固有领土，日本占据台湾及澎湖列岛是非法窃取。
    1945年7月26日，中、美、英三国首脑蒋介石、杜鲁门、 丘吉尔在德国柏林近郊波茨坦发表的8月8日由苏联同意的促令日本投降的波茨坦公告重申：“开罗宣言之条件必将实施”，日本主权将只限于本州、北海道、九州、四国及盟国所决定的其它小岛之内，被日本非法侵占的台湾及澎湖列岛等必须无条件归还中国。波茨坦公告是一份在法律上承认台湾是中国领土的又一重要国际文献。
    1945年9月2日，日本外相重光葵、参谋总长梅津美治郎在日本东京湾美国“密苏里”号舰上签署投降书，接受开罗宣言和波茨坦公告规定之各项义务，包括无条件归还中国领土台湾和澎湖列岛。根据开罗宣言及波茨坦公告，1945年10月25日，台湾地区日军投降仪式在台北举行。中国政府代表、台湾地区受降主官陈仪代表中国政府郑重宣布，自即日起，台湾和澎湖列岛正式重入中国版图，该地区一切土地、国民、政事皆归于中国主权之下，10月25日遂成为“台湾光复日”。
    然而，时隔不到两年，美国政府就开始违背开罗宣言及波茨坦公告。1947年7月，鉴于国民党政府的腐败和危机四伏， 杜鲁门政府指派前美军驻华司令魏德迈为特使，率调查团赴中国，“就中国目前及未来的政治、经济、心理和军事情况作出估计”。魏德迈在此过程中，专门到台湾进行了详细的调查。8月17日， 魏德迈向美国国务院提交的报告中鼓吹：台湾人民曾热情盼望从日本的殖民统治下摆脱出来，但是，国民党的统治造成了敌对情绪，“我们看到一些征象就是台湾人愿意接受美国的领导和联合国的托管。他们惧怕中国的中央政府企图把台湾变为支持其摇摇欲坠的腐败政权的基地。我认为他们这种惧怕是有充分根据的。”[3]美国开始处心积虑地染指台湾事务。
    四十年代最后两年，美国的对台政策进一步明朗化。1948年11月，美国驻台湾领事克伦茨在美国政府的授意下，秘密鼓动台湾省主席魏道明说服蒋介石不去台湾，策划台湾“自治”[4]。 由于蒋介石已有意退据台湾，1949年1月，他撤换了魏道明，改换陈诚为台湾省主席， 美国扶植魏道明的计划遂化为泡影。
    1949年年初，随着中国共产党领导的人民解放军向长江沿线推进，美国控制台湾的企图越来越急切。是年1月19日， 美国总统国家安全委员会提出报告，称“美国的基本目标是不让福摩萨和佩斯卡尔群岛（即台湾和澎湖列岛）落入共产党手中。为此目标，目前最实际可行的办法是把这些岛屿与中国大陆割离开来”[5]。 这份被称为“美国对福摩萨的立场报告”，赤裸裸地鼓吹“由美军直接占领”台湾，支持“台湾自治”。这既是美国仇视即将到来的新生的红色中国使然，又是美国在远东的利益扩张所驱使。
    国民党退败台湾后，美国检讨了支持国民党打内战、干涉中国内政的政策，发表了“美国对华政策白皮书”，指责国民党政府“腐败无能”，军事将领“指挥不当”，士兵“缺乏斗志”。白皮书将美国支持国民党打内战的失败“归咎于蒋（介石）政权的基本弱点”，表明美国政策的传统式样已将美国引入困境，再通过大规模武装干涉帮助国民党，“在事实上是完全行不通的”。[6]1949年12月， 默钱特向美国政府提交了一份“如果台湾陷落”的备忘录，其中有两项内容为：（1 ）以台湾局势威胁和平为由向联合国提出议案，以使中共在国际上处于不利地位，但不挑起军事行动；（2）准备加强与菲律宾、 日本及其他太平洋国家的防务联系。[7]该备忘录反映了美国政府在历史的十字路口， 既不放弃反共，又不愿在台湾问题上直接武装对抗，而是采取了一种观望态度，即所谓“等待尘埃落定”的政策。
    1949年12月，美国国务院给驻远东外交人员一份外交宣传指示，称台湾没有特别的军事重要性，它的“丧失”对美国没有什么严重损害，指出宣扬美国在台湾取得军事基地或采取任何其他方式的军事行动，都“对中国或中国的国民党政权没有实际上的好处”，都会使美国卷入长期冒险之中，“弄得不好可能卷入公开战争”[8]。1950年年初， 美国国务卿艾奇逊在全美新闻俱乐部发表的题为“亚洲的危机”的演讲中阐述了美国所谓在西太平洋的安全防线：北起阿留申群岛，经日本、琉球群岛，南到菲律宾，在这一战略岛屿群中，“美国负有直接的防御责任”，在这一防线之外，美国不承担具体责任。艾奇逊的安全防线并没有提到台湾， [9]表明杜鲁门政府这一历史时期对台湾的观望待变政策。然而，美国政府“等待尘埃落定”的政策到1950年6月却发生了变化。
    二、从打算弃蒋转为扶蒋，美台签订“共同防御条约”
    1950年6月27日， 美国总统杜鲁门声称：“台湾未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复、对日和约的签定或经由联合国的考虑。 “[10]同日，下令第七舰队进入台湾海峡， 武力干涉中国人民解放军解放台湾。为了使武装干涉具有法理根据，1951年，美国策划了旧金山”对日和约“。在没有中国代表参与的情况下，该和约单方面规定：“日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据与要求。”却未规定要归还中国，从而别有用心地制造所谓“台湾地位未定”。[11]另一方面，“请求台湾的中国政府停止对大陆的一切海空活动”。美国总统的上述声明实际上是蓄意制造“台湾地位未定论”。此前（1949年12月），美国国务院“关于台湾政策的宣传指示”称：台湾在政治上、地理上和战略上是中国的一部分，在政治上和军事上，它是一种严格的中国的责任。重申开罗宣言、波茨坦公告，及1945年9月2日的日本投降条款都规定把台湾及澎湖列岛归还中国，不再提台湾的最后地位须待对日和约来决定。[12]1950年1月5日，杜鲁门总统自己在其关于台湾问题的声明（即一五声明）中，也确认开罗宣言、波茨坦公告关于台湾归还中国的条款，声明：“美国对台湾或中国其他领土从无掠夺的野心，目前美国无意在台湾获取特别权利或特权或军事基地。美国亦不拟使用武装部队干预其现在的局势。美国政府不拟遵循任何足以把美国卷入中国内争的途径。”并明确表示不拟对在台湾的中国军队供给军事援助或提供建议。[13]
    美国政府的对台政策所以发生了如此大的转变是由于1949年下半年和1950年上半年发生了一系列重大事情。
    中苏友好是美国改变其东亚政策特别是改变对台政策的重要原因。1949年底，美国政府批准了美国军方拟订的美苏战争应急计划，其中规定不让苏联把台湾作攻击基地。中华人民共和国成立伊始，苏联就决定与中华人民共和国建立外交关系，同时宣布断绝与国民党政府的外交关系。苏联成为与中华人民共和国建立外交关系的第一个国家。不久，中苏两国领导人在莫斯科签定中苏友好同盟互助条约，亚欧两个紧邻的共产党大国的亲密姿态，增加了美国对共产主义在亚太地区扩张的担忧。
    国民党政府逃离南京后，美国驻华大使司徒雷登与南京军管会外事处处长黄华探讨与新中国建交的可能性，由于分歧较大，未达成任何结论。美国一方面不承认新中国，另一方面又想保留在华官方立足点。美国国内有人一厢情愿地认为，新中国在政治上和经济上都有求于美国，因此，中国会容忍并默许美国在中国保有官方立足点。1950年1月6日，北京市军管会颁发布告，宣布收回某些外国“利用不平等条约所谓‘驻兵权’”占据的兵营地产，并将在7天后征用其地面建筑， 布告要求美、法、荷三国前领事按期腾交，不得有误。[14]1月14日和1月16日，北京军管会实施征用命令，美国国务院不得不宣布从中国大陆撤回所有官方人员，关闭一切美国官方机构。稍后，中国外交部发言人发表谈话，催促美国官方人员尽快地离开中国。是年4月30日， 美国官方人员全部从中国大陆撤离。[15]
    美国从中国撤走全部官方人员预示着美国的对华政策将有新的转变。首先，美国打消了承认新中国的某种考虑，并且实际上改变了对于联合国内中国代表权问题的态度；其次，美国在华官员的全部撤离，使美国可以更加肆无忌惮地与中国为敌，也更少顾忌地针对中国采取军事干涉行动。
    朝鲜战争爆发后，“国内政治及赢得共和党人对国务院在朝鲜的政策全心全意的支持的必要性”，也使美国政府“感到需要在台湾的立场上来一个一百八十度的转变”。[16]
    作为美国新的对台政策的具体体现，在军事上，1950年7月31 日至8月1日，驻日美军司令麦克阿瑟，偕同其参谋长沙尔孟德、美国远东海军司令卓伊、第七舰队司令史枢波、美国远东空军司令斯特拉特梅耶，访问台湾。在台湾与蒋介石、陈诚等国民党当局高级军政官员会谈，决定美台双方陆海空三军归麦克阿瑟统一指挥，共同防守台湾[17]；美国除第七舰队外，增派第13航空队常驻台湾，并在台湾设立军事联络办事处。美国还向台湾大量提供武器和军事装备，美军可以自由使用台湾的空军基地，台湾当局陆、海、空军所需的军火、弹药及其它一切军事物资，统统由美国远东军事总部予以补充[18]。1954年12月2日， 美国又与台湾在华盛顿签订“共同防御条约”。美国国务卿杜勒斯在向艾森豪威尔提出关于该“条约”的报告称：“这个条约将成为阻止共产党夺取西太平洋地区阵地的企图的重要力量，事实上，如果共产党做这种尝试的话，那就会引起美国的反行动。……我们将认为对条约地区的武装攻击会危及我们的和平与安全，因此，我们要采取行动来对付这个危险。”[19]美台军事“合作”的建立标志着美国政府已由弃蒋政策完全走向扶蒋。在经济上，美国驻台临时代办蓝金向台湾当局提出了援助台湾的蓝金照会。从1951年至1965年，美国对台赠与和贷款性经济援助约合15亿美元。[20]美对台经援主要有三种类型：一是直接提供用于稳定经济、为台湾经济输血的关乎国计民生的产品，如黄豆、小麦、棉花、牛油、肥料；二是用于恢复或重建台湾工业体系的机器设备等；三是各种类型的技术援助。政治上，1953年11月，美国国家安全委员会制定了题为“美国对台政策的目标与方针”的文件，阐述美国对台政策是：保持台湾的安全及不使其落入共产党国家的手中是美国远东防御政策中的一个基点；继续承认台湾当局是中国“合法政府”及支持其在联合国的席位等。
    从打算“弃蒋”到“扶蒋”，这并非对蒋介石政权的某种转变，而是美国对台政策的转变，“扶蒋”实际是要蒋介石顺从美国对台政策。[21]美国的这些政策一直持续到七十年代初。
    三、时势所趋：“对一个中国不提出异议”
    五十年代以来，美国企图在远东包围和扼杀新中国，结果遭到惨败，并为之付出了沉重的代价。朝鲜战争中，朝鲜人民与中国人民志愿军并肩作战，打退了美国侵略者；在越南战场，由于得到包括中国人民在内的世界各国人民的援助，美国在越战的泥淖中越陷越深。另一方面，世界上越来越多的国家认识到中国在国际舞台上的作用，越来越多的国家包括一些西方大国，如法国、加拿大等，承认中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，台湾是中国的一部分，美国孤立、敌对中华人民共和国的政策越来越与世界潮流相反动。而国际风云激荡，中苏两国从互助友好的同盟关系走向分裂、对抗与敌对，六十年代末，两国甚至发生了直接的武装冲突。这也使美国认为，中国是现实与潜在的可以对抗苏联的力量。为走出越战和孤立中国的阴影，美国试图打开与中国对话的大门，改变对台政策也就历史地不可避免。
    1971年7月9日至11日，美国总统国家安全事务助理基辛格博士受尼克松总统之命，秘密访华。15日，尼克松宣布基辛格访华时中美双方达成的公报，表示正式接受中华人民共和国的邀请，于1972年5 月前访问中国。1972年2月21日至28日，尼克松总统来华访问，同毛泽东主席、 周恩来总理等中国领导人举行了会谈，就中美关系及其他国际问题交换了意见。
    1972年2月27日， 中华人民共和国政府和美利坚合众国政府在上海达成一项联合公报。中国政府重申：台湾问题是阻碍中美两国关系正常化的关键问题，中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，台湾是中国的一个省，解放台湾是中国的内政，别国无权干涉，全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走。中国政府坚决反对任何旨在制造“一中一台”、“一个中国，两个政府”、“两个中国”、“台湾独立”和“台湾地位未定”的活动。美国方面声明，美国政府认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为，只有一个中国，台湾是中国的一部分，美国政府对这一立场不提出异议。美国将以撤走在台湾的全部美国武装力量和军事设施为最终目标。[22]公报改变了20多年来美国的对台政策，为中美关系正常化打开了大门。