（三）开放市政局议员选举
    市政局是由原来的卫生局发展而来的，正式定名于1936年。在成立初期，其成员由港府官员和港督任命的非官守议员组成。其中的市政事务署长为当然主席，医务卫生署主管卫生事务之副署长为当然副主席，民政局、工务司、社会福利署长和徒置事务署长为当然议员。从1952年开始，增设民选议员。这一年市政局的议员总数是13人，当然官守议员、委任非官守议员和民选非官守议员的比例是5∶6∶2。其后，民选非官守议员逐年递增。1973年港府修改市政局条例，取消官守议员席位，使之成为全部由非官守议员组成的机构，委任议员与民选议员额各12人，主席与副主席由全体议员互选产生。[（16）]同年修订的市政局条例将选举人与被选举人的资格条件均予放宽，凡在香港居住届满三年，年满21岁，达到一定的教育程度，或从事指定的职业、或财产达到一定标准，即使不懂英语也有资格参加选举。市政局议员开放选举，一方面为政府反对派特别是华人政府反对派和草根型地方人士利用议坛批评和监督政府提供了合法场所，如叶锡恩议员70年代就多次就政府政策对港府提出尖锐批评；另一方面为本地华人参与政治竞争提供了一条渠道。按习惯，立法局非官守议员一般都具有市政局议员经历。一旦市政局议员实行民选，接下来即便是立法局不实行民选，也意味着它的成员必须经过选民的第一道过滤。1973年和1977年，市政局的民选华人议员张有兴、胡鸿烈就是通过这一渠道进入立法局的。[（17）]
    （四）成立与扩大两局非官守议员办事处
    从60年代中期开始，香港社会人士呼吁在常设政府机构之外设立一个”冤情大使“（Ombudsman），以专门接受市民对官员无能、拖延、歧视及舞弊情况投诉。在1969年12月的一次市政局会议上，14位市政局议员也一致投票赞成设立此一制度。在民间人士的压力下，港府虽然未设立冤情大使，但为了缓和压力，也不得不在1970年决定扩大1963年成立的两局非官守议员办事处的职权，由政府高级公务员中调派一人，称为秘书长（Administrative Secetary）作为两局的常务行政负责人，正式设立市民投诉制度。任何针对政府部门或政策的投诉抗议都可前往该办事处投递。
    两局非官守议员办事处的设立特别是常务秘书长的设立，克服了非官守议员多为兼职因而无暇详细调查市民申诉的弊端。常务秘书长及其办事处征募的职员一方面代表非官守议员接见来访市民，接受投诉，一方面调查研究，为两局非官守议员进一步行动提供行政与文书协助。不论是秘书长，还是职员，他们都必须向非官守议员负责，并接受其指示和领导，不得拒绝接受任何市民的申诉。两局非官守议员则轮流当值，领导和监督日常运作。
    （五）设立廉政专员公署
    香港官场贪污受贿风气历来盛炽。而早期的香港总督对政府官员的贪污行为总是讳莫如深，害怕对贪污的彻底调查”会使整个殖民机构丢尽脸面“。[（18）]这导致贪污受贿在二次大战之后发展到登峰造极地步，尤以警察机构”灾情最重“。
    60年代后成长起来的工商资本家、小商小贩、知识阶层及广大劳工对政府和警察贪污成风十分不满，抱怨谴责之声不绝于耳。香港殖民政府面对的政治压力徒然增升。总督麦理浩在任期间不得不授权立法局于1974年通过”总督特派廉政专员公署法案“，正式成立了独立于各部门之外的肃贪权力机构--廉政专员公署（Independent Commission Against Corruption or ICAC）。廉政公署在政府结构中占有特别的地位。其首长廉政专员直接向总督本人汇报工作，向总督负责。廉政公署全部职员自行招聘，毋须通过公务员铨选委员会。职员薪金高于其它部门同级公务人员，但若品行出现问题即刻遭到严惩。廉政公署对涉嫌贪污受贿者有不受限制的侦查权力，包括有权调查政府部门及公共机构的文件、档案、日常事务及办公程序，有权对涉嫌人员进行搜查、逮捕、拘留和起诉。除此之外，廉政公署还兼有宣传反贪污法律、教育劝导官民和帮助机构与企业设计反贪污行政程序等权责。廉政公署在成立初期把工作重点放在与警察相关的案件上。从1974年2月到12月，在廉政公署收到的3189个关于贪污的举报中，有1443个是牵联到警察的。[（19）]廉署首先从葛柏大案下手。葛柏原为香港总警司。他利用职权严重贪污受贿，被判以4年监禁。随后，廉署乘胜追击，又连续查处了警司韩德、郑汉权、潭保利、箫统炎等大案要案，并把侦办范围进而扩展到整个政府部门。据统计，1974年除了与警察相关的30宗贪污案受到廉政公署的检控以外，还有75宗分别与监狱署、房屋署、海事处、市政事务处、消防事务处、人民入境事务处、劳工处、医务卫生处、运输署等机构有关的贪污案也受到廉政公署检控。[（20）]与这些案件相关的涉嫌官员或被判以监禁，或被没收财产和罚以重金，或被清理出政府机构。
    三
    与政治结构改良相一致，港英当局还对政府政策进行了调整。80年代中英就香港前途问题展开谈判以前，香港政府政策调整主要包括下述几个方面：
    （一）提高汉语地位，使之成为官方语言
    香港虽然是一个中国人占绝对多数的地方，汉语却长期不是法定的官方语言。对语言问题造成的政治隔阂、民族仇视及英籍官员的骄模跋扈贪赃枉法，港英当局早有察觉，但出于殖民主义的文化征服策略始终拒绝汉语的官方地位。1966年骚乱以后，港英政府这种顽固坚持英语正统地位的态度越来越遭到港人的非议。港督戴麟趾（Sir David Trench）迫于社会压力，表示要成立一个内部委员会来研究汉语与沟通问题。但该委员会却长时间拿不出研究结果。港督显然是想让语言问题不了了之。[（21）]
    从香港经济发展和父辈经济奋斗中受益而又在政治生活中受阻的新生代华人大学生，对戴麟趾的消极态度最先提出挑战。他们或组织团体、或创办中文刊物、或演说抗议，对政府的语言政策大加挞伐，指出政府偏袒英语歧视汉语是一种”殖民主义者的傲慢“和”对华人文化传统的侮辱“。[（22）]1967年11月，香港大学学生会主办的《学苑》提出，中文应与英文并列为官方语言。次年1月，崇基书院学生会举办座谈会，专门研讨中文列为官方语言问题。1970年3月，香港学生团体组成中文运动联席会。7月，香港17个学生团体和文化组织举办了”公开论坛“，疾呼采用中文为官方语言。10月，香港大学学生会通过决议，成立中文运动工作委员会，发动万人签名运动。专上学联也为此成立了特别研究小组。华人学生对汉语的呼唤运动得到了社区组织、中文刊物、市政局、立法局及一般民众的普遍支持。1970年10月，在立法局会议上，非官守议员也群起响应，提议政府将中文定为官方语文，并要求政府增加投入，加强对公务人员的汉语训练和增设会堂法庭等场所的同声翻译系统。1971年，以非官守议员为主的立法局财务委员会通过决议，停止过去对英文学校优惠津贴的不公平政策，实行中文与英文学校津贴均等化。在社会一致要求下，总督麦理浩终于在1974年颁布了《官方语言法案》，使汉语从此成了香港的正式官方语言。
    尽管《官方语言法案》还保留了一些殖民主义的尾巴，如英文在法律条文方面有优越地位，但它无疑从文化根本上打破了英人对政府机构的垄断，改变了华人问政的天生语言劣势，为更多的华人进入政府和议政府机构打开了栅门。比如1974年以后，随着汉语官方语言地位的确立，市政局议员候选人的资格中取消了过去”必须精通英文“的规定。陪审员也不再限制在”必懂英语“的范围内。
    （二）转变政府职能，关注社会福利事业
    在二战以前甚至延至50年代，港英政府只是把香港当作英国在远东的一个军事和商业据点，最注重的是如何为宗主国谋求战略上和经济上利益，掠夺式的短期行为多于建设性的长期考虑。连后来的总督戴麟趾也承认在1953年以前香港没有什么可以真正称为社会政策的，香港的政策是集中力量为财富的积累创造条件，而不关心财富的二次分配。[（23）]1968年一个官方的调查委员会报告说：“尽管香港在其它方面有了显著进展，在社会保障领域却以几乎完全没有发展而引人注意”。[（24）]
    如果说在60年代以前抱有避难或移民心态的老一代香港人对港英政府有无社会福利政策并不太关注的话，那么，60年代以后与“经济奇迹”同时成长并把香港作为他们家乡的新一代香港人便再也不能忍受“只创造不分享”的社会现实，他们强烈地要求对经济发展的成果进行公平的再分配。为此，他们不断地集会、游行、请愿以至街头暴力对抗。这些都迫使港英政府重新审视它的社会政策。而经济的迅速增长和政府财政收入的不断增加积累，也为香港当局改变社会政策提供了条件。1971年新任总督麦理浩在立法局的第一次就职演说中就着重表示，他在职期间有三件大事要优先办理，即房屋、教育和社会福利。[（25）]此后，社会福利计划按照总督的指令全面推行开来。
    麦理浩上任以来至1980年，政府在房屋、教育和社会福利等方面投入了大量人力和物力，取得了相当引人注目的成就。在住房方面，1972年成立了由政府多个部门首长及12位非官守议员组成的职权更加广泛的房屋委员会，负责完成为150万人建筑公共房屋的任务。1976年又开始实行一项“居者有其屋”计划，将住房出售给现有的公房住户，并以此筹积更多的资金为那些需要租房的人再建新房。至1978年，已有200多万人--约占香港人口的46%--住在40万套由政府提供或补助的住房里。[（26）]在教育方面，1971年，政府公立小学已实现免费教育，得到政府津贴的民办学校也有20%的学生免收学费。在公立和受津贴的小学学生中，约有20%的学生每年可得到书费和文具费的补助。1974年发表了白皮书，1977年又发表了绿皮书，规划全港教育。1978年，港府建议对年龄在15岁以下的学生实现普及中等教育。次年，九年义务和免费教育正式实施。同时，增加对大学和技术教育的投入，为经济发展储备后劲。在社会福利方面，1971年在对接受援助的人进行收入考查的基础上开始提供现金津贴，这是香港历史上从未有过的社会政策。1972年接受现金津贴者的人数又比上年增加了60%，1973年又在72年基础上再增加11%。此外，政府对孤寡老人和残疾人不进行收入考查也予以直接补助。1977年起，凡是15岁到55岁的身体健康的失业人员也开始有资格申请公共援助，而在此以前只有失业人员的家属可以申请。至1978年，政府用于社会福利津贴的支出经过社会福利署的就比1973年增加了一倍。1979年还发表了一份内容广泛的白皮书《八十年代的社会福利》，提出了社会福利十年计划，这些都反映了港英政府对社会福利事业采取了与以往完全不同的态度和政策。
    （三）加强劳工立法，使劳工分享经济成长的果实
    在1953年以前，香港几乎没有劳动立法。1953年首次提出的工人赔偿条例，不仅所涉及的工人权益范围狭小，而且只适用于少数大工业企业。60%以上的劳动力完全得不到工时限制、假日和休息日的保护，也没有关于疾病津贴、最低工资、最长劳动时间及妇女分娩有薪假期的规定权利。在政府“只重经济不重权利”大政策庇护下，雇主几乎成为工业内部的无冕之王。他们没有什么法律约束，可以任意地扣减工人工资、增加劳动时间和强度，任意地解雇工人而不发给任何遣散工资。工人的工作条件不安全，工作权利无保障。
    从60年代工业化开始，担当创造财富主力军的工人们纷纷组织和参加工会与雇主进行抗争。1968年全港有工会254个，会员117，920人，1978年则增加到工会326个和会员360，738人。[（27）]日益增多的工会和日益频繁的抗争活动终于引发了60年代到70年代香港政府劳工立法的高潮。1968年一年，港英政府推出的劳工立法就有33项。[（28）]
    数目繁多的劳工立法从各个方面对劳工的权益提供了保护。雇主再也不能随心所欲地对待工人了。比如1968年颁布后来又不断修订的“雇佣条例”规定，雇主与雇员一定要建立契约关系。有契约关系的雇员，资方若欲解雇，必须提前一个月给予通知，否则要多付一个月工资。如果雇员连续工作超过5年，可以享有一笔长期服务金。再如“雇员赔偿条例”规定，如果雇员由于受雇及在雇佣期内发生意外而致受伤或染上职业病，则虽然雇员在意外发生时可能犯有错误或疏忽，雇主都须负赔偿责任。其它如“劳资关系条例”、“破产欠薪保障条例”、“职工会条例”、“工厂及工业经营条例”、“制造业方面工业培训条例”等立法，其中心也都是在于保护劳工的政治、经济、教育及人身权益。
    总而言之，香港的经济发展是一个奇迹。这一奇迹虽然没有带给香港社会一个同样令世人瞩目的政治奇迹，却也引起了政治领域一连串的良性变化。从结构方面分区民政署的成立、公务人员的本地化、市政局民选议员的举办、两局非官守议员办事处的开办及廉政公署的设立，到政策方面承认汉语为官方用语，注重社会民生福利和立法保障劳工权益，每一环节都标志着香港政治向现代民主方向的进步。香港经济与政治联动发展的历史过程说明，一个社会最优先发展的应该是经济；当经济工业化多元化进展到一定程度，再逐步推进政治领域的改革，社会就会在平衡协调中求得整体的进步。
    注释：
    （1）G.B.Endacott,Hong Kong Eclipse （Hong Kong:Oxford University press,1978），Part 3,Ch.3.
    （2）Hong Kong Annual Report 1951,P.23 （Hong Kong Government Printer）。
    （3）郑德良：《香港经济问题初探》第3页，（中山大学出版社，1984年增订本）。
    （4）Commercial Guide to Hong Kong 1951 （Hong Kong:Department of Commerce and Industry,1950）p.49.
    （5）Commercial Guide to Hing Kong 1951 （Hong Kong:Department of Commerce and Industry,1950）P.44.
    （6）李宏：《香港大事记》，第106页。
    （7）Hong Kong Statistics 1947-1967 （Hong Kong:Department of Census and Statistics,1969）p.88.
    （8）（10）（12）李宏：《香港大事记》，第129、144、150页。
    （9）郑德良：《香港经济问题初探》，第13页。
    （11）香港经济导报编：1961年《香港经济年鉴》，第43-50页。
    （13）（14）（15）（16）诺曼。J.迈因纳斯著，伍秀珊等译：《香港的政府与政治》，第256、126、127、266页。
    （17）史深良：《香港政制纵横谈》，第55-56页。
    （18）Gene Gleason,Hong Kong P.219（New York,1962）
    （19）Annual Report on the Activities of the Independent Commission Against Corruption for 1974,p.9（Hong Kong Government Printer）。
    （20）《1976年香港年鉴》，“香港全貌，廉政公署”。
    （21）Ian Scott,Political Change and the Crisis of Legitimacy in Hong Kong （University of Hawaii press,1989）p.111.
    （22）Hong Kong Federation of Students,A Review of Student Movements in Hong Kong （Wide Angle Publishing Co.,1983），p.14.
    （23）（24）（25）（26）（27）乔·英格兰、约翰·里尔著，寿进文等译：《香港的劳资关系与法律》，第22、390、392、393、159页。
    （28）李昌道等：《香港政制与法制》第120页，（上海社会科学出版社，1991）。