二
    清朝末期，随着束禁人才、败坏世风的八股取士之制终被社会发展所废止，改革传统的选官制度，建立近代化的文官考试选任制度，从新政时期起，开始了实质性的发展。清光绪廿七年（公元1901年）三月，清廷设立督办政务处，作为推行新政的总汇机关。政务处的重要事务之一，即办理全国的官制、学校、科举、吏治等改革措施。在文官选任上，新政时期主要实行了以下几种选官制度：
    一是经济特科取士制。在新政之前，清朝政府曾于光绪廿四年（公元1898年）正月批准贵州学政严修士奏请，正式设立经济特科，由内外大臣荐举人员，以内政、外交、理财、格物、考工、经武之学考试取士录用[5]，但戊戌政变后，此一特科曾一度中断。新政时期，清廷于光绪廿七年六月重新批准御史陈秉崧复开此特科之奏请，要求三品以上京官及各省督抚学政各举所知，咨送总理衙门考试录用。此后，从光绪廿九年（公元1903年）始的几年，清廷每年举行经济特科考试。经过对应试者初试与复试，录取其中若干人，分等引见、升叙。由于科举制当时仍在实行，清廷规定由经济特科录用者，比于正途出身。此一特科在科举制度废除后亦行中止。
    二是学堂教育选才制。此制基本是与罢废科举同步进行的。光绪廿七年七月清廷诏废八股，改试策论，八月即下诏兴学，要求各省均于省城改书院为大学堂，各府、厅、直隶州均设中学堂，各州县均设小学堂。是年十月，政务处会同礼部奏定《学堂选举鼓励章程》，规定凡由学堂考试合格毕业者，均给予贡生、举人、进士等出身，对成绩优秀的举人、进士，再行考试、殿试后，“酌加擢用，优予官阶”[6]。此后，随着政治、经济、军事、科技等形势的发展，清廷开始重视举贡与正途出身官员的入学堂学习，曾于光绪廿八年（公元1902年）十一月为此颁布专令。光绪廿九年正月，清廷又为京师大学堂增设进士馆，要求新选进士皆得入馆肄业。为大力推行学堂教育选才制，清廷于光绪卅一年（公元1905年）八月四日，正式接受直隶总督袁世凯、湖广总督张之洞等人“停罢科举”，“推广学校”[7]的奏请，谕令自丙午科（即公元1906年）为始，各省乡试会试一律停止，所有岁科考试亦即停止。“于是，沿袭千余年之科举制度根本刬除，嗣后学校日渐推广”[8]，学堂育才制得以确立。
    三是留学毕业生录用制。随着近代中国出国留学人员的增多，清朝政府自光绪卅一年起，开始对留学归国人员实行考试录用、遴选授官之法，是年便给予一批应试合格的留学毕业生以进士、举人等出身，授予翰林院检讨、内阁中书等职。光绪卅二年（公元1906年）四月，清政府学部奏定《考验游学毕业生期限片》，规定自当年始，每年农历八月举行归国留学生录用考试。八月，学部再奏《考验游学毕业生章程》五条，翌年又奏《游学毕业廷试录用章程》，具体规定了留学毕业生录用考试的门科分类、考列等次以及不同等次所给予的举贡出身及所授官职[9]。自光绪卅一年至宣统三年（公元1911年），清廷共举办七次留学毕业生录用考试，有数以百计的留学有成者步入了仕途。
    四是议员选举制。清末实行预备立宪，仿西方国家代议制而实行议员选举制。“议员选举有二：曰资政院议员选举，曰各省咨议局议员选举。”[10]在国家资政院议员选举上，清政府制定了《资政院议员选举章程》。在选举之法上，对全部200名定额分为钦选和互选两大类：各省咨议局入选者100人为互选，其余100人皆为钦选。钦选议员在钦定之前，先按被选举人条件和选举规定进行互选，互选名额多于钦定名额，最后奏请皇帝按额钦定。各省咨议局互选资政院议员，按定额分配至各省，由各省选举产生。在各省咨议局议员选举上，清廷制定有《各省咨议局议员选举章程》，规定“议员之选任，用复选举法。”“先由选举人选出若干选举议员人，更令选举议员人投票选出议员”[11]。选举章程上还对被选举人的条件等作了具体规定。
    在清王朝被推翻之后建立的南京临时政府，其所拟定的文官选任制度，贯彻了伟大革命民主主义者孙中山以“考选之法”“网罗天下英才”[12]的思想。孙中山指出，如果缺少考试的制度，“无论是选举、是委任，皆有狠大的流弊。”因此应该“大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官吏是由选举的抑或由委任的，必须合格之人，方得有效。这法可以除却盲从滥举及任用私人的流弊。”[13]为此，孙中山在制定资产阶级共和国政治纲领时，提出了在“三权分立之外，多加一个考试权”[14]的主张，积极推行对官员的考试录用制度，并设想“设独立机关，专掌考试权”[15]。此后，根据孙中山临时大总统的指示，临时政府法制局将先后拟好的《文官考试委员会官职令》和《文官考试令》、《外交官及领事官考试委员会官职令》和《外交官及领事官考试令》、《法官考试委员会官职令》和《法官考试令》等提交参议院议决。这些文官考试法令虽因南京临时政府很快解散而未能实施，但它所确定的“任官授职，必赖贤能；尚公去私，厥惟考试”[16]的原则和方法，则显示出其光辉的时代意义。
    到了北洋政府时期，受国内外诸种因素的影响，以强化文官立法为特点，中国近代文官制度进一步趋于完善，其表现在：从文官考试的考试种类、主持机关、考试资格、考试科目、考试程序，到作为文官考试制度补充的甄用制度、甄别制度等，都以强有力的立法方式被确定下来，并且得到一定程度实施。从1913年到1920年，北洋政府为保证文官制度的顺利推行，先后颁布了《文官考试法草案》、《典试委员会编制令草案》、《文官考试法》、《文官高等考试令》、《文官普通考试令》、《文官高等考试典试令》、《文官普通考试典试令》、《文官甄用令》、《文官高等考试法》、《文官普通考试法》、《文官高等考试典试令》、《文官普通考试典试令》、《文官高等考试法实行细则》和《文官普通考试法实行细则》等，这些法令法规保障了在官员选任问题上的有法可依和有章可循：
    在考试种类上，“别为文官高等考试及文官普通考试二种”[17]。前者由中央统一办理，后者由中央和地方分别办理。在考试的主持机关上，设立各级典试委员会，作为主持文官考试的专门机关。[18]在考试资格上，除确定了不得参加考试人员的范围外，尤其对应试人员规定了很严的学历要求。[19]在考试程序上，先是规定了文官高等考试的程序为甄录试、初试、大试三次，甄录试为笔试，初试和大试为先笔试后口试。[20]以后随着国家建设的需要，又将文官高等考试改为四试，前三试为笔试，第四试为口试；将文官普通考试定为三试，前二试为笔试，第三试为口试，并规定其“于文官高等考试后一年行之”[21]，必要时也可以举行临时考试。在考试科目上，对文官高等考试和文官普通考试作了系统的规定，既有对管理业务方面的考核，也有对知识结构方面的要求；既检验应试考生的理论水准，又强调录用人员的实践技能。之后，对两类考生成绩合格者，分别授以补官证书和试补官证书，按照等第高下，依《文官任用法》叙补。
    除了上述考试录用官员的途径，北洋政府还颁布法令实行甄用制度和甄别制度，在文官考试之外，对才堪致用者，审核后任用。
    甄用制度是北洋政府于1915年9月30日颁布《文官甄用令》后实行的，由设在北京的北洋政府文官甄用委员会实施，对保荐官所保荐的有特别政绩者升任新职进行甄用。甄用方法分文书审查和询问审查，保荐官随时应征到会接受询问。在审查决定后，由甄用委员会委员长将被保荐人拟任职务呈报大总统核定批准。[22]
    甄别制度是北洋政府对在职文官的毕业资格、经历及政绩进行核查、检验的一种审核制度，北洋政府为此颁布了《文官甄别法草案》。甄别方法为，由高等甄别委员会和普通甄别委员会分别对高等文官和普通文官在以下五个方面进行审核：“一。检验毕业文凭”；“二。调查经历”；“三。检查成绩”（审查和质问服官后历办之事务）；“四。考验学识”（审查论文和对现行法令之解释）；“五。考试经验”（条举现办行政事务之得失和就所职掌事务设案问答）。[23]审核之后，对不能证明毕业资格或个人经历者，检查其服官后成绩，对成绩优良者，再行考试学识和经验。最后，对甄别合格者颁发合格证书，不合格者依法报请免官。
    除甄用制度和甄别制度之外，北洋政府在文官选任上还实行了甄录制度，是依据所颁布的《司法官考试令》[24]和《外交官领事官考试法》[25]，对录用司法官、外交官进行的考试方法。这种考试属于文官考试的一部分，要求司法官、外交官在参加文官考试之前，先要参加这一预试。
    以上为清末新政官制改革以来近代中国官员选任制度的主要发展过程。从这些带有浓厚时代特征的选官制度可以看出，滥觞于清末新政、肇建于民国初年、形成于北洋政府时期的近代中国官员选任制度，在对官员科学、合理、公正的选拔任用上，是具有许多值得总结和可供借鉴之处的，并且在某些方面还显示出了其所特有的时代价值：
    首先是建立较完善的法定程序，强化对官员选任制度的法律保障。
    中国近代官吏管理制度近代化的过程，最主要的一点，表现在它是一个法制化、制度化的过程。尤其是在北洋政府时期，从1913年到1920年，通过在此方面三次较集中的立法活动，确立了文官考试制度，从而形成了较完善的官员选任法定程序。正是因为有了大量的法规法令和实施细则为其作立法保证，推行文官制度才有了前提和条件。值得注意的是，北洋政府时期，许多制度有名无实，流于形式，而文官考试却能按照每三年一届的规定，如期在北京举行，就表明了强化法律保障所起到的极其有力的作用。
    其二是通过考试录用官员，有益于官员选任上的公平竞争和任人唯贤。
    在中国这样一个有着两千多年封建社会历史的国度里，由于封建专制主义发展日益强化和完备，造成在官员选任问题上存在许多恶习和弊端，诸如上面任人唯亲、结党营私，下面投机钻营、趋炎附势等官场毒瘤随处可见。清末新政以来，随着中国近代官吏管理制度近代化的进程，借鉴中国科举考试，参酌西方文官制度，确立起通过考试选用官员的途径，并使文官考试制度日渐完善的局面在中国逐步形成，这对于消除和克服在官员选任上，我国长期封建社会所形成的积弊，造成一种公开竞争，平等对待的良性人事制度和官吏管理制度，无疑有着积极的促进作用。
    其三是改进官员选任考试的内容和方式，适应国家建设和履行职责的需要。
    近代官员选任考试，在内容上与以前的测试科目有了极大的不同。从总体上看，到北洋政府文官考试时形成的科目设置，基本上分为以政治、行政管理、法律为主的公共科目和与其职位相应的专业科目两类。尤其在专业考试上，无论在内容的选择上还是在科目的分类上，都与近代社会经济发展和国家建设需要相适应，对考试对象的管理业务和知识结构提出了全新的要求。同时，近代官员选任考试中还十分注重应选人员的实践经验和工作实绩，并且实行笔试和口试相结合，通过增加口试在整个考试中的比重来进一步衡量应考者的业务素质和管理能力。很显然，近代官员选任考试中的这些变革是科学的，值得我们当今在实行国家公务员制考试中予以研究和借鉴。
    然而，在近代中国历史上，无论是南京临时政府时期孙中山所倡导的以“考选之法”任官授职，整饬吏治，还是北洋政府时期系统建立的文官考试制度，毕竟都未得到良好的实行，这除了客观上当时中国处于一种政局不稳、战乱频繁、各个政权多是极其短命的，主观上北洋政府是帝国主义支持下的代表封建买办利益的反动军阀统治，制定文官制度只是举一块共和招牌蒙骗国人，并非是其真正追求目的外，近代中国官员选任制度中存在的严重弊端也使其难以得到实际执行。
    其一，内容和形式的背离。近代中国官员选任制度的一个重要特点，就是它既要受到社会历史发展阶段的影响，也要受到当时政权性质的制约，因而出现形式和内容的相悖。即使到了北洋政府时期近代文官制度已经形成，这种现象也难避免。譬如北洋政府时期所推行的文官考试制度，其本身是社会近代化的产物，然而在这一文明载体中，却又明显地包涵有许多封建的遗存：在考试内容上，各文官考试法令都把封建含义深刻的经义作为应试人员的必考科目；在社会权利上，考试法令限定只有男子才有考试权，公开剥夺女子的人身平等地位和应有的政治权利，是对近代民主、自由、平等法则的一种反动；在应试资格上，考试法令规定了应试人员很高的学历要求，使得出身贫寒无条件取得很高文凭的中下层知识分子，无法获得参与国家行政管理的机会；等等。这种内容和形式相背离的状况，就使近代中国官员选任制度难以成为行之有效的人事制度和官吏管理制度。
    其二，理论和实践的相左。贯穿于近代中国官员选任制度的一条主线，是以考试为标准，以立法为保障，选才授职。然而，从这一制度实行的结果来看，它仅仅停留在法规条文上，实践中很少得以贯彻。譬如在北洋政府时期，这种结果既表现在经过文官考试录用的官员大都是无足轻重的闲职，根本挤不进政府核心机关重位；也反映在大量政府官员对文官制度中的某些规定或是视而不见，置若罔闻；或是扭曲原意，借以营私。譬如保荐官利用法令中的甄用制度培植势力，网罗亲信，等于使官场中的任人唯亲合法化、公开化。至于文官制度中对官员们的各种限制规定，如禁止参加商业和经营活动等，大量的都犹如一纸空文，根本就没有丝毫约束力的现象，就更是司空见惯了。
    其三，教育制度和人事制度的错位。教育制度和官吏选任制度本是两种在职能上和目的上不同的制度。官员选任制度是为了选拔、任用各级国家行政管理官员，而教育的目的则是“育人”，教育应当为社会发展和经济建设提供各方面多样性的人材。近代中国的官员选任制度，则在这方面出现了严重的错位现象。譬如，新政时期废除了长期以来所实行的科举取士制，它在官员选任制度上所造成的真空很快被学堂育才制所取代。此时的新式学堂，主要行使的是培育各级官吏的职能，即教育成了干部人事制度。这样，把教育等同于干部人事制度，就从实质上仍然延续了封建社会中教育为官的目标，它带来了“为官”不仅是教育的根本，也成为社会的最高追求的严重社会意识错位。应该说，“官本位”观念至今还在不少人头脑中存在，这也是一个重要的原因。
    其四，考试制度和任用制度的脱节、从新政时期实行学堂育才制，到北洋政府时期制定文官考试制度，都规定了授官任职必须通过考试，并把文官考试作为选任文官的正途。然而事实上，无论在新政时期，还是在北洋政府时期，官员选任还同时有着其它途径，许多无才无德之辈不是通过考试、而是通过其它途径入仕为官，而真正社会地位和经济地位较低的有才识者，想通过考试参与国家事务，实现自身价值的志向和抱负，只能落得一场空想。反过来，考试制度和任用制度脱节，抹杀了通过考试授官任职的基本原则，会造成官员选任制度实施上的漏洞，不仅不利于公开、公平、竞争、择优用人原则的实现，也会带来官员队伍素质的不良和社会风气的败坏。
    注释：
    [1]《抱朴子》外篇，《审举》。
    [2]《晋书》卷四五，《刘毅传》。
    [3]《清史稿·卷一百八》，选举三。
    [4]《孙中山全集》第二卷，中华书局1981年版，第330页。
    [5]中国近代史资料丛刊：《戊戌变法》第二册，神州国光社版，第9页。
    [6][8][9]《清史稿·卷一百七》，选举二。
    [7]《光绪朝东华录》，第5129、5392页。
    [10][11]《清史稿·卷一百十三》，选举八。
    [12]《大总统令法制局迅速编纂文官试验草案》，《临时政府公报》第19号。
    [13]《孙中山全集》第一卷，中华书局1981年版，第330页。
    [14]《孙中山选集》（下），人民出版社1956年版，第575页。
    [15]《孙中山全集》第一卷，中华书局1981年版，第330页。
    [16]《大总统咨参议院议决文官考试与外交官及领事官考试令草案文》，《辛亥革命资料》第193页。
    [17][20]《东方杂志》，九卷八号。
    [18][22]《东方杂志》，十二卷十一号。
    [19][21]《东方杂志》，十六卷十号。
    [23]《东方杂志》，九卷八号。
    [24]《东方杂志》，十二卷十一号。
    [25]《东方杂志》，十六卷十号。