19世纪末20世纪初，随着清朝政治的腐败和民族危机的加深，中国早期资产阶级掀起革命与立宪两大政治革新运动，目的均在于仿照西方资本主义国家的民主政制，通过变革传统君主专制政治，谋求中国的独立与富强，使中国走上民主统一的现代国家之路。建立“地方自治”的政治制度，即是以新式绅商为主体的中国早期资产阶级救时改制的目标之一。
    马克思曾把西欧中古时期的城市自治称为资产阶级长期发展过程中的一项“政治上的成就”[①a]。那么清朝末年的地方自治运动，也可视为表现中国早期资产阶级的公民意识和政治参与水平的一项政治成就。清末绅商资产阶级及其政治代表立宪党人在地方自治活动中所取得的思想上和制度上的成就，构成了中国早期地方政治现代化进程的一个阶梯。
    一、中日甲午战后的地方自治思潮
    1894年爆发的中日甲午战争，是中国早期现代化历程的一大转折。甲午战争之前，一批正在由地主阶级知识分子向资产阶级转化的早期维新思想家，曾由经世之学出发，批判中国的官僚制度，并受西方民主政制的影响，初步提出改革中国地方制度的设想，主张设立地方议会，“由百姓公举乡官”[②a]。但是，这种设想带有很大的局限性。其设议会，主要在于君民不隔，上下相通；其举乡官，主要在于得民心，固民心。这种认识的基点，仍是在“治民”问题上作文章，显然没有超脱中国传统的民本思想的范畴，同西方以民权为基础的议会制度和选举制，尚有很大距离。
    甲午战争之后，民族危机日深，具有群体意义的民族觉醒也由此开端。以康有为、梁启超为代表的资产阶级维新志士步上政治舞台。他们鉴于堂堂中华帝国败于日本的惨痛教训，认为洋务自强绝不足以挽救民族的危亡，中国弱败的原因在于专制政治的腐败，于是公开倡言民权，呼吁变法，发动了旨在变革君主专制政治的戊戌维新运动。他们在提出建立君主立宪政体方案的同时，更把革新图治的希望寄托于地方政治改革。
    梁启超是戊戌变法的主将。变法之前，他即与湖南维新人士倡办时务学堂与南学会，“以提倡实学，唤起士论，完成地方自治为主义”[③a]。1898年列强掀起瓜分中国的狂潮，“湖南志士人人作亡后之图，思保湖南之独立”。梁启超认为，“独立之举，非可空言，必其人民习于政术，能有自治之实际然后可。”进而提出湖南自保自立以后应当首在伸民权，重乡权，培养人民的政治能力。而舒发乡权，应从两方面着手，一是开绅智，二是定权限。所谓开绅智，他主张通过学会进行培养，举“品行端方、才识开敏之绅士”，集中于南学会，一切即将举办之新政，均交会中议其可办与否。“一年之后，会中人可任为议员者过半矣”。所谓定权限，他主张仿行西法，议事与行事分而为二，议事之人，有定章之权，而无办理之权；行事之人，有办理之权，而无定章之权。这样，“绅智既开，权限亦定”，合全省人之聪明才力，“以求办一省之事，除一省之害，扞一省之难，未有不能济者也。”[①b]
    戊戌时期，参与湖南新政的其他维新思想家如谭嗣同等，均多有地方自治的言论。湖南新政的主持人之一、署湖南按察使黄遵宪，也是地方自治的积极倡导者。1898年2月，黄遵宪莅南学会演说，批评中国的官僚政治，倡言“民治”，要求士绅“自治其身，自治其乡”，“由一乡推之一县一府一省，以迄全国，可以成共和之郅治，臻大同之盛轨”[②b]。
    戊戌维新时期是地方自治思想的孕育时期，其意义已与甲午战前有所不同。首先，资产阶级维新派已把地方自治同救亡图强联系起来，认为要挽救民族危亡，致国于富强，必须从地方自治做起，由地方的自保自立而推及全国；其次，资产阶级维新派已把地方自治同旨在伸张民权的变法维新运动联系起来，认为要兴民权，必先兴绅权，而要兴绅权，最好的途径是实行地方自治。这样，就把地方自治思想纳入了近代资产阶级民权思想的范围，也为20世纪初年地方自治思潮的形成与发展奠定了基础。
    20世纪初年，中国社会发生剧烈动荡，阶级矛盾与民族矛盾急剧加深，新兴资产阶级开始以更为积极的姿态和更为明确的目标投入近代中国的变革潮流之中。由于社会日趋分化，离心倾向日增，“清廷之威信已扫地无余”，越来越多的有识之士，尤其是资产阶级立宪党人，均把励精图治的希望寄托于地方政治改革。
    1900年，由孙中山领衔提出的政见书即主张“各省立一自治政府”，设立省议会，“以本省人为本省官，然必由省议会内公举”，“所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制”[③b]。1901年，着名绅商张謇撰写《变法平议》一书，主张仿行日本地方自治制度，“设府县议会”，实行地方自治[④b]。1902年，逋逃海外的梁启超作《新民说》，有“论自治”一节，专门讨论地方自治问题。1903年康有为作《公民自治篇》，也对地方自治问题作了精辟论述。尤其是20世纪初年资产阶级小资产阶级知识分子群的出现，更为清末地方自治思潮的兴起奠定了社会基础。
    当时留日进步学生创办了一批学生报刊，反对清朝专制统治，鼓吹资产阶级民主政治。其中不少刊物如《游学译编》、《浙江潮》、《湖北学生界》、《政法学报》、《江苏》、《河南》、《四川》、《江西》、《云南》等，刊载了大量宣传地方自治的文章。这些刊物与资产阶级立宪派的报刊《新民丛报》以及国内的《时报》、《东方杂志》、《政艺通报》等综合性报刊相呼应，成为清末地方自治思想的宣传阵地。同期，欧榘甲之《新广东》、杨笃生之《新湖南》等书籍也相继问世。这些刊物和书籍均以营造地方自治为救亡图强、实行立宪的必然路径，虽然许多具有地方主义倾向的言论并非严格意义上的地方自治思想，但却为20世纪初年地方自治思潮的形成起了推波助澜的作用。
    这一时期，进步知识界、思想界对于地方自治的宣传，具有以下特点：1.紧扣中国救亡图强的时代主题，认为地方自治是救亡之道，立国之本。“地方自治者，为今世界立国之基础”，故地方自治制，“于救亡之事，至为切要”[⑤b]。2.将地方自治视为发展实业、增强国力的必要条件，认为“地方自治制最完全者，其实业必最隆起，其国力必最强盛。地方自治制与实业有密接之关系。”3.从学理上探讨地方自治的功能，认为自治为国家行政不可或缺之一部分。“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”[⑥b]。4.为了增强地方自治的可行性，论者提出许多具体的地方自治方案。如1903年留日学生撰文说，“绅士者，实地方自治之代表也”，绅士所得管理之地方事务，其范围与各国地方自治体略同。故实施地方自治的关键，在于“组织地方自治机关”。作者主张，“就各地方固有之绅士，联合成一自治体”。认为“中国之改革事业，其前途之最有望者，莫如地方自治者也。”[⑦b]
    尤需着重指出的是，这一时期地方自治舆论宣传的中心内容，在于培养国民意识与实行宪政，认为地方自治是培养国民意识、伸张民权、实行宪政的根本途径。时论认为，秦汉以来，专制政治和儒家文化扼杀了中国人的独立意志和政治权利，故“中国自开国以来，未尝有国民也”。以致“今日之中国，报馆有禁，出版有禁，立会演说又有禁，倡公理则目为邪说，开民智则诬为惑人。坐是种种，而中国国民之种子绝，即中国人求为国民之心死”[①c]。进而认为，“夫外人之敢于圈割我土地，剥削我膏腴，监督我政权，刍狗我土庶者，以我无国民故也。故吾不悲中国之亡，而悲中国之无国民。”因此，国人亟待去除倚赖官吏之根性，去除奴隶外人之根性，使“举国之人皆有‘我即国，国即我’之理想”[②c]。
    那么何为国民？要而言之，“所谓国民者，有参政权之谓也。”[③c]“立宪政体之要素，在人民之有参政权。参政权者，所以表国民为国家之分子”。因此，“今日立宪各国，欲求宪政之完美，乃益不得不致力于地方自治。无他，人民之参预政治，大之则在组织国家机关；小之则在组织地方机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家大事者也。”[④c]可见，实行地方自治的意义，不仅在于人民参与政治，而且在于完成宪政。这样就把国民与自治、自治与宪政的问题联系起来。1905年前后，国内立宪思潮勃然兴起，社会舆论开始集中讨论地方自治与立宪的关系问题。时人普遍认为，“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”[⑤c]。主张通过地方自治，提高国民之参政意识，培养立宪国民之资格。
    在政治学上，国民义近公民。在此期间，立宪派的重要代表人物康有为、梁启超，即有许多关于公民自治的主张，集中表达了中国资产阶级关于地方政治改革的理论意蕴。他们在设计君主立宪改革方案时，明确地把公民与自治两个问题有机地结合起来。
    康有为在《公民自治篇》中，以中国之救亡图强为出发点，系统讨论公民自治问题，提出了许多精辟论点。他十分重视公民权利与地方自治的关系，认为地方自治是培养公民意识、实行民权的基础。梁启超在为康氏《公民自治篇》所作按语中也明确指出：“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务也。”[⑥c]他还认为，民权之强弱实赖于地方自治，故地方自治者，“民权之第一基础也。”[⑦c]
    综上可知，清末地方自治思潮的形成与发展，主要不是中国传统政治文化自然发展的结果，而是受西方资产阶级民主思想和地方自治制度影响的结果，但其根本原因，则是中国民族资本主义经济初步发展的产物，是中国早期资产阶级迫于民族危亡，寻求救亡之道的政治选择。清末地方自治问题的提出，体现了新兴资产阶级反对君主专制政治、要求提高自己的社会地位、发展民族资本主义的愿望。他们对于地方自治的鼓吹和宣传，具有启迪人民的民主参与意识和推进中国政治革新的进步作用，构成了中国资产阶级民主政治思潮的重要组成部分。当然，由于民族资产阶级特别是其政治代表立宪党人自身的特性，其地方自治思想方案也带有很大的局限性。他们认为，中国虽无地方自治之名，但有地方自治之实，把地方自治寄托于封建绅权的延伸和扩大，这不仅削弱了地方自治之民主政治的意义，而且决定了清末地方自治运动进程的困厄和艰难。