各级地方自治章程颁布后，地方自治制度开始划一，各省开始奉章筹办，地方自治活动由此进入第二阶段。此时的地方自治，主要包括以下内容：1.设立地方自治筹办处，从事调查、选举事宜；2.开办自治研究所，培养、训练自治人才；3.建立地方自治公所，选举各级议事会、董事会等自治团体和自治职员。
    根据宪政编查馆和各省筹备宪政情形的奏报统计，在辛亥革命爆发之前，各省城镇乡议事会、董事会基本成立，府厅州县议事会、参事会大半建立，说明清政府筹办下的地方自治已在组织形式上完成了既定的任务。
    在清政府筹办各级官办自治，力图控制地方自治领导权的同时，各地新式绅商也积极地参与地方自治活动，或是争取获得各级地方自治机关的自主权，或是创设新的地方自治组织，以维护自身权益。其中苏州的市民公社尤具典型意义。
    苏州市民公社是清末地方自治运动中出现的一种较为特殊的自治形式，是苏州商民在清廷所颁自治章程范围之内，自发组织起来，参与地方事务，并且得到地方官府认可的一种城市商民自治团体。正如西欧早期的市民自治运动，苏州商民也把自己的城市共同体称为“公社”。
    苏州的市民公社以成立于1909年的观前大街市民公社为发端。当年6月，苏州商务总会会董、怡和祥洋货店经理施莹，向苏州商务总会、江苏苏属地方自治筹办处及府县衙门呈文，提出试办苏城观前大街市民公社。当时，清政府已颁发《城镇乡地方自治章程》，饬令地方官员督导施行，所以苏州商民的禀请得到地方官府的认可，准于先行试办。
    观前大街市民公社的创办，具有某种示范作用，其他街道的商人也纷纷援例仿行。1910年7月，成立阊门外渡僧桥四隅市民公社。9月，设立金阊下塘东段市民公社。12月，养育巷、道前街商人也投票选举，公推职员，成立道养市民公社。由此可见，苏州市民公社是以街区为组织界限，并以街区命名的基层自治团体。
    苏州市民公社虽属基层街区自治团体，但组织机构相当完备。各市民公社均订有比较详细的章程，而且不断修订补充，日臻完善。从其所订章程之中，约略可见市民公社的政治属性。如观前大街市民公社所订的简章规定其宗旨为：“本社以联合团体，互相保卫，专办本街公益之事为宗旨。”[①f]市民公社一般设有评议部、干事部、经济部、庶务部、文牍部、消防部等，分理各项事务。其中评议部、干事部较为重要，前者相当于立法机构，后者相当于行政机构。章程还规定公社职员实行选举制，以一年为任期。
    以上说明，苏州市民公社是由城市商民自发组织，并依一定的民主程序集议办理地方公益事宜的自治团体，它与同期其他地区民办自治团体形式大体相同。但是，参与市民公社的人员构成状况如何，则是了解市民公社政治属性的关键因素。
    苏州市民公社大多规定年满25岁，居住本街区域内即可入社，俨然为一市民组织。其实，从市民公社的发起人和主要职员的社会成分来看，绝大多数都是在社会上较有影响的中上层商人。
    据章开沅先生考察，在现存15个市民公社197名历届正副社长名单中，商人占169名，余28名是退职官吏、律师、小学校长、小农场主等。一些连任多届的老社长、老社董和老评议员，都是当年苏州有名的大商人，其余职员绝大多数也是商人[②f]。关于市民公社一般社员的情况，档案中缺乏完整的记载。但从观前大街市民公社1912年第四届社员选举人名单和职业仍可略知梗概。此届社员选举人共196名，其中注明店号者即有185名，所占比例高达95%[③f]。由此说明，苏州市民公社是由商人组成和领导的自治团体。
    需要指出的是，苏州市民公社与上海总工程局和城自治公所不同，后者是领导整个上海地方自治活动的统一的自治团体，可与清朝地方官府直接发生关系；苏州市民公社则是分散的以街区为范围的自治组织，它们不能直接与地方官府发生关系，而必须有一个共同隶属的机构对其起领导和保护作用，这个机构便是苏州商会。从苏州商会档案中可看出，苏州先后成立的27个市民公社有26个经由商会呈报创办[④f]。此外，市民公社举行选举，一般都邀请商会派员监选，选举结果也呈报商会备案。市民公社遇有与地方官府交涉事项，大多数商会代为转陈。许多市民公社的干事、会长更由商会骨干兼任。这样，就使苏州市民公社这些分散的社会自治体统一于商务总会的领导之下。由于相沿成习，苏州地方官府有事下达，通常也经由商会转饬市民公社，再由公社分别知照各商号铺户。这从另一角度印证了市民公社的商民属性。
    苏州商人创办市民公社，除从事商务活动和地方公益外，还在于借此“组成一公共团体”，使之成为“独立社会之起点”。并且期待“异日者，合无数小团体成一大团体，振兴市面，扩张权利，不惟增无量之幸福，更且助宪政之进行”[①g]。这不仅反映了苏州商人发展资本主义的经济要求，而且体现了对资产阶级立宪政治的向往，并逐渐取代旧式绅商成为近代城市的主导力量。尽管其组织和影响不如上海绅商的自治活动影响重大，但仍表明了苏州市民阶层的分化和参与意识的增强，表明了新式商人在社会生活中的作用日益增长。
    这一时期的地方自治活动，尽管受到清朝政府的严密监督与控制，使得绅商资产阶级无法充分施展自己的政治抱负，但各地新式绅商仍然以积极的态度参与各项地方政治革新活动，为推动近代社会进步发挥了重要的作用。除了上述几种地方自治类型之外，其他各地新式绅商也自发地组织了一些自治团体，如广东粤商自治会、贵州自治学社等，表现了绅商资产阶级积极的参与意识和利益要求。
    需要说明的是，资产阶级立宪党人在筹备立宪时期的地方自治活动中，也以咨议局为基地，积极参与地方政治兴革，加强与基层自治团体的广泛联系，推动地方自治和立宪政治的发展。而且，资产阶级立宪派并不局限于咨议局内部的建言议政活动，他们更以咨议局为媒体，加强全国范围立宪力量的联合，开展全国规模的国会请愿运动，体现了立宪党人的政治意志和参与水平。
    四、从社会转型看清末地方自治
    现代化的社会是全方位、长过程转型中的社会，任何单一学科都难以对其作出全面而准确的理论界定。但社会的流动、结构的分化和参与的扩大等，无疑是传统社会与现代化社会的重要区别，也是现代化社会必不可少的条件。从社会转型角度看清末地方自治，可以说有其负面效应，也有其进步的价值。
    清朝末年，封建统治阶级在社会变革潮流的冲击下，被迫接过地方自治的旗号，作为挽救满清王朝垂危统治的一项自救措施。然而，清政府的目的，并非为了赋予人民参政议政的权利，实现资产阶级的民主政治；而是为了调适政府与社会的关系，确立新的绅商“辅治”地位，以官办自治的形式，达到稳固专制政权基础的目的。因此，这就使得清末地方自治带有浓厚的官办色彩，并未完全按照资产阶级的意愿发展，未能实现资产阶级革新地方政治的初始目标。辛亥革命爆发后，各级地方自治机关更名存实亡。
    清末地方自治迭遭困挫，未能顺利发展，首要原因是由于近代中国经济发展滞后，财税资源匮乏，文化教育水平低下，区域发展极不平衡，使得地方自治的推行受到严重阻碍。除了少数通商口岸和得风气之先的大中城市较有成效外，其余广大内陆地区，对于地方自治缺乏应有的认识，没有产生广泛的社会效应。尤其是习于传统宗法社会生活的广大农民，更对地方自治等新政事物懵然无知。
    其次，清末各级地方自治机关，除少数开放地区为新式开明绅商所掌握，其他广大偏远闭塞地区，主要是由旧式地方官绅把持。由于地方官府的监督与控制，一些地方官绅得以因利图便，专务肥己。他们或借开办地方自治之机增捐加赋，或借官府势力鱼肉乡里，使地方自治失去资产阶级民主政治的意义。
    其三，以新式绅商为主体的中国早期资产阶级，不仅力量单薄，而且态度软弱。他们未能明确着眼于地方自治的阶级属性，着眼于自治权力的自主性和民主性，而只是试图在传统的政治体系与伦理规范之内，“减杀君权之一部分而以公诸民”[②g]，其所获得的自治权力也仅限于管理地方公益事务，充其量只能是“官绅合治”，而无法真正实现资产阶级民主政治的目标。
    概括言之，清朝末年的地方自治之所以难以顺利发展，主要是因为实行地方自治的各种主客观条件尚不成熟，而实现这些条件又非一朝一夕之功。
    然而，清末地方自治的尝试，毕竟产生了选举制和议会制（尽管多半流于形式），这对于以官僚政治为核心的传统政治生活来说，具有某种民主启蒙和社会动员的意义。而其根本价值，乃是在于反对封建专制统治，实现资产阶级的民主政治。所以，清末地方自治运动的兴起与发展，对于中国早期政治现代化的历程，具有重要的促进作用。
    首先，中国传统的社会阶层结构，以士农工商为基本成分，长期僵固不变，其中只有士绅阶层可以通过科举仕途作有限度的流动。19世纪末20世纪初，传统的“四民”阶层结构已初步解体。清末立宪自治运动期间，由于科举的废除和仕途的壅塞，地方自治便为地方士绅和工商业者提供了许多新的谋业机会，使传统的社会结构进一步分化，社会流动进一步增强。以上海、广东等风气早开的地方为例，从事地方自治活动的主体，即是那些已经或正在向资产阶级转化的士绅和商人。他们的分化和转化，不仅松动了传统社会的根基，而且为民族资产阶级的壮大充实了力量。除了原有的社会阶层发生分化以外，又有一些新的社会阶层相继形成。人们可以通过参与地方自治活动，涉足工商实业、新式教育、新闻出版以及各种文化政治事业，重新设计自我角色，谋求自己的位置。清末社会流动的增强，虽不能从根本上改变社会的阶级结构和政治形态，但已使中国由传统的“封闭型”社会体系向近代的“开放型”社会体系过渡。
    第二，尽管清政府一再强调“以自治辅助官治”的宗旨，但各级地方代议机构的设立，毕竟使具有资本主义属性的工商资产者开始渗入地方政权之中，逐渐改变了传统的地主阶级一统天下的格局，使地方政权的性质开始发生嬗变。由于各级议事会、董事会的成员均由地方选民选举产生，现任官吏、军人、巡警不得当选，遂使许多拥有经济实力和一定社会影响的工商界代表人物，得以跻身于各级自治机关。他们通过市民公社这种基层自治组织，取得了一部分市政建设和行政管理权。就是在清政府所筹办的官办自治机关中，也有不少新式绅商参与其间。这不仅使国家地方政治权力逐步下移，而且逐渐改变了地方政权的封建属性和社会功能，为资产阶级创建新的国家政权奠定了基础。
    第三，中国传统社会为一儒家思想所笼罩的君权社会，绝大多数的社会民众长期被排斥于国家的政治生活之外，政治观念十分淡漠。清末随着社会经济与文化的发展，尤其是地方自治的推行，使得地方社会生活秩序逐渐发生衍变，不仅启迪了人民的参与意识，而且也提供了参与的渠道，社会参与进一步扩大。清末社会参与的主要形式之一是投票选举。天津自治局成立时，最先实行普选，虽然合格选民仅占人口总数的3%，但却是近代普遍参与之先声。上海总工程局成立时虽未实行普选，而是“就向来办事诸绅商中公同选举”，但也基本体现了工商资产者的利益。各级地方自治章程颁布之后，各地相继举行了议事会、董事会的选举，如湖北全省合计选出议事会议员1331人，董事会职员431人，共计1762人[①h]。这批地方自治职员，成为各个社会阶层利益的代表，反映了社会参与的程度和水平。如果说清末咨议局的选举是对民族资产阶级中上层的政治动员，那么地方自治的选举则是对资产阶级中下层和下层社会的动员。其参与范围和参与意识的扩大，对清末地方政治的发展有着积极的影响。尽管这种参与意识中参政意识并不突出，中国商人也缺乏西方商人那种独立进取的精神，但各级地方自治机关的建立，毕竟为工商资产阶级提供了参政议政的渠道；工商资产阶级也利用这一条件，在推动地方工商实业、市政建设和文化教育方面，发挥了重要作用。
    总之，清末地方自治的倡导与实行，作为近代地方政治革新的先导，体现了中国早期资产阶级对于自身历史使命的自觉意识，体现了他们对于中国政治发展的积极的主体选择，构成中国早期政治现代化历程的重要一环。
    注释：
    ①a《共产党宣言》，《马克思恩格斯选集》第1卷，第252页。
    ②a冯桂芬：《校邠庐抗议》。
    ③a梁启超：《戊戌政变记》卷八，《饮冰室合集》“专集”之一。
    ①b梁启超：《论湖南应办之事》，《饮冰室合集》“文集”之三。
    ②b《清史稿》“列传”，第251页。
    ③b《致港督卜力书》，《孙中山全集》第1卷，第191～194页。
    ④b《变法平议》，《张季子九录·政闻录》。
    ⑤b《“列强在支那之铁道政策”译后》，《游学译编》第5期。
    ⑥b攻法子：《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。
    ⑦b同上。
    ①c《说国民》，《国民报》第2期。
    ②c《说中国之前途及国民应尽之责任》，《湖北学生界》第3期。
    ③c《说国民》，《国民报》第2期。
    ④c攻法子：《敬告我乡人》。
    ⑤c《论立宪当以地方自治为基础》，见《东方杂志》第2年12期。
    ⑥c康有为：《公民自治篇》，《新民丛报》第7期。
    ⑦c梁启超：《答某君问德国日本裁抑民权事》，《饮冰室合集》“文集”之十一。
    ①d梁启超：《戊戌政变记》卷八，《饮冰室合集》“专集”之一。
    ②d《黄遵宪致梁启超书》（33），《中国哲学》第8辑384页。
    ③d李平书：《且顽老人七十岁自叙》。
    ④d杨逸纂：《上海市自治志》，“大事记”甲编，《上海城厢内外总工程局大事记》。
    ⑤d该章程载《东方杂志》第3年第1期。
    ⑥d《总工程局议会章程》、《总工程局参事会章程》，载《东方杂志》第3年第12期。
    ①e《清季上海地方自治与基尔特》，《上海研究资料续集》第155～157页。
    ②e《光绪朝东华录》（五），总第5742页。
    ③e见《东方杂志》第3年至第5年各期；《政治官报》光绪三十三年至三十四年各期；张玉法《清季的立宪团体》；郭廷以《近代中国史事日志》。
    ④e该章程载《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日，第445号。
    ⑤e该章程载《政治官报》宣统元年十二月三十日，第824号。
    ⑥e该章程载《政治官报》宣统二年正月初八日，第825号。
    ⑦e见《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日，第445号。
    ①f《辛亥革命史丛刊》第4辑第60～64页。
    ②f章开沅、叶万忠：《苏州市民公社与辛亥革命》，《辛亥革命史丛刊》第4辑。
    ③f《辛亥革命史丛刊》第4辑，第124～125页。
    ④f同上书，第57～58页。
    ①g《辛亥革命史丛刊》第4辑第59页。
    ②g《政闻社宣言书》，《政论》第1期。
    ①h见苏云峰《中国现代化的区域研究--湖北省》，[台]中央研究院近代史研究所专刊（41）。