二、1908年以前地方自治的萌发
    清朝末年的地方自治活动，约可分为两个阶段：1908年以前，为部分地区在政治变革潮流和地方自治思潮影响下，由绅商自发倡办或由官府督导试办的阶段；1909年以后，是在清政府的统筹规划之下，作为预备立宪的基础工作，全面推行的阶段。前一阶段的地方自治，以新式绅商为主体，在一定程度上体现了中国早期资产阶级的参与意识和参政水平。
    中国近代地方自治的倡行，可以推溯到戊戌年间的变法维新运动。甲午战争之后，梁启超、谭嗣同、熊希龄等维新人士以“变法开新”为己任，积极襄助湖南巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪推行新政。陈、黄二人为新派官员，“皆务分权于绅士”，要求绅民能“自治其身，自治其乡”，并具参政议政之能力。这与资产阶级维新派的思想达成某种共识。在他们共同筹划之下，建立了“南学会”与“保卫局”，是为中国最早的具有近代意义的地方自治组织。
    南学会创立于1898年2月，多以本地绅士和“好义爱国”之士为会友，具有爱国御侮的性质。学会成立以后，由黄遵宪、谭嗣同、梁启超、皮锡瑞等轮流演说中外大势、政治原理、行政学等，欲以“激发保教爱国之热心，养成地方自治之气力”[①d]。另据学会章程规定，学会宗旨“专以开浚知识，恢张能力，拓充公益为主义”，“欲将一切规制及兴利除弊诸事讲求”，于地方重大兴革，时加讨论，试提方案，以供有司采纳。半年之后，会员中成绩优良者留为“省会之会员”，次等者散归各州县，“为一州一县之分会员”。由此可见，南学会并非为一般讲学论道之学术团体，而是培养绅民的议政能力、参与地方事务的讲学与议事功能兼具的维新团体。在南学会的倡导和影响下，湖南各州县相继成立了十数个学会，均具学术与政治双重意义，对推动湖南新政、训练绅民参政能力，发挥了积极的作用。
    保卫局也成立于1898年2月，系由湖南官绅仿照西方各国警察制度及天津、上海租界巡捕成例而设。设立警察制度原本属于政府的职权范围，湖南保卫局的职能，也未超出近代巡警制度的范畴。但是，保卫局的设立，与一般巡警制度不同。保卫局章程申明，“此局名为保卫局，实为官、绅、商合办之局”，带有“绅议官办”的色彩。这种官民合办、参以绅权的做法，显然具有地方自治的精神。后来黄遵宪给梁启超信中也说：“警察一局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”[②d]
    戊戌时期的湖南南学会与保卫局是资产阶级维新派在中国最早进行的地方自治的尝试，体现了新兴资产阶级反对封建官僚政治的精神和积极的参政议政意识。尽管由于戊戌维新失败，湖南新政也随之取消，但却为清末地方政治革新作了有益的探索。
    继湖南之后，上海的地方自治也颇具典型意义。上海是近代中国最大的通商口岸之一，工商实业较为发达，士绅风气较早开通。20世纪初年，上海绅商感到“清廷大势岌岌，不复可有为”，“非仿文明各国地方自治之制，不足以图强”[③d]。日俄战争之后，上海绅商“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积污，爰议创设总工程局，整顿地方，以立自治之基础”[④d]，并商请于苏淞太道袁树勋。袁氏对此甚表赞同，遂于1905年10月6日照会诸绅商，选定上海商务总会成员李钟珏为领袖总董；莫锡纶、郁怀智、曾铸、朱佩珍等4人为办事总董；姚文楠等32人为议事经董，由此组成上海城厢内外总工程局。这是中国早期较具完备意义的地方自治团体。
    总工程局的宗旨为“整顿地方一切之事，助官司之不及，兴民生之大利，分议事、办事两大纲，以立地方自治之基础。”[⑤d]总工程局分设议会和参事会两机关，系仿照西方自治制度，实行立法、行政两权分离，便于相互监督制衡。“议会为地方全体之代表，议决关于本局一切事件”。议会具有产法权和监督行政权，但同时又受监督于地方官府。参事会为执行机关，但对局内事务仍有建议权和呈请复议权[⑥d]。1905-1908年间，总工程局议参两会共提出、议决议案50余项，其中除少数议案关涉总工程局自身的章程议订和议董两会选举之外，绝大多数涉及财政税收、市政建设、社会救济、司法裁判、改良风俗、兴办教育以及对外交涉事宜等，体现了上海绅商资产阶级对于地方政务的热心和积极的参与意识。
    上海的地方自治，是由地方新式资产阶级绅商人士自发倡办，并经地方官府认可的社会政治活动。资产阶级绅商不仅是地方自治的热心倡办者，而且在地方自治团体中居于中坚地位。“这样，他们就造成了地方政治上一种势力”[①e]，并通过总工程局设置的议参两会，行使官方允许范围内的一部分地方行政权力。这是上海新式绅商积极参与地方政治、谋求社会进步的一种尝试，对于推动中国地方政治革新和地方自治的发展起着典范作用。
    至于天津地方自治的举办与上海举办自治的特点有所不同，天津自治是在清朝地方官府直接督导之下、地方官绅参与的产物，这与时任直隶总督的官僚立宪派袁世凯的支持不无关系。由于其具有浓厚的官办色彩，其意义与本文题旨相左，故不拟深入讨论。
    1906年以后，在上海、天津率先举办自治的影响下，其他省区纷纷仿效。尤其是清廷迫于内外环境的压力颁布预备立宪上谕之后，又于1907年9月谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”[②e]，各级官府相继依旨试办。据粗略统计，这一时期直接以研究并促进地方自治为宗旨的社会团体约有30余个，筹办或试办地方自治的组织机构约有60余个（各省奉旨设立的自治总局不计）[③e]。
    在清政府正式颁布各级自治章程之前，各地或由绅商自发倡办，或由官府督导推行，或由官绅协同举办，呈现一股兴办自治的热潮。但因缺乏统一部署，各地自立规约，名目不一，成效各异。对于这一新的社会动向，清政府曾饬令除直隶、天津可以照常办理外，其他地方应俟章程颁行后，再遵章办理。其目的在于防止社会的失控和离心倾向的增强，以便把地方自治纳入政府所敷设的轨道上来。
    三、1909年以后地方自治的发展
    清朝政府既已决定加强对地方自治控制，就必然要在制度上和程序上加以规范，使之朝着有利于统治阶级的方向发展。1908年，宪政编查馆拟定预备立宪《逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施步骤作了统筹规划，说明推行地方自治已成为清廷预备立宪方案的重要组成部分。但是，重要的问题不在于是否实行地方自治，而在于怎样实行地方自治？
    清政府对于地方自治的政策取向，较为集中地体现在各级地方自治章程之中。1909年1月，清政府正式颁布由民政部拟定、宪政编查馆核议的《城镇乡地方自治章程》[④e]，1910年2月又相继颁布《京师地方自治章程》[⑤e]和《府厅州县地方自治章程》[⑥e]，地方自治制度初具规模。
    清末的各级地方自治制度，基本上是仿效日本的市制和町村制，其组织形式和选举程序等项内容带有近代地方自治的色彩。但是，清廷推行地方自治的核心精神，是各级地方自治机关均受政府监督，以自治辅佐官治。宪政编查馆于奏定《城镇乡地方自治章程》时指出：“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”[⑦e]这就是说，自治不可触犯皇权，不可摆脱官治而自立。该项章程又明确规定，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”地方自治不仅应以辅佐官治为指归，而且要受政府的严格监督和控制。地方官员不仅可以随时检查监督其活动，甚至有申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。这就决定了清末地方自治难以摆脱官治的羁绊，也就难以实现完全意义的资产阶级民主性质的地方自治。