这里所说的“外交”，具有特定的含义。这里说的不是地方性的对外交涉。地方性的对外交涉权是清朝晚期全国所有地方督抚所共有的，每一个地方督抚都有权亲自或督率有关僚属办理其辖区内有关洋务、外贸等事的交涉，这也是他们的职责；直隶总督当然不例外[①]。这个问题不属本文讨论的范围。本文所说的晚清直隶总督参与外交，指的是国家外交，带有全国性的外交。这样的外交权本应专属于中央政府，实际上却为身为地方官的直隶总督所分享，这就显得特殊了。本文要讨论的是直隶总督参与这样的外交的问题。
    直隶总督之得以参与全国性外交，关键在于兼任北洋通商大臣之职。直隶总督兼任北洋大臣并从而参与国家外交是从李鸿章开始的，其活动范围很快就发展得非常广泛，这里有他个人因素的作用，但根源则在于体制，起点是晚清外交体制的演变与直隶总督职权扩大的接合。本文将对这个演变与接合的过程及其含义作一点初步的探讨。
    一
    鸦片战争以前，清政府没有近代意义上的外交，当然也没有这样的机构和专职官员。从鸦片战争时起，先是英国，继之有美、法、俄诸国，接连以军事、外交等手段向中国进逼，清政府不得不与之办理交涉。每遇交涉事件，清朝皇帝总是随时随事从沿海沿边地方督抚及将军中择人办理，直隶总督偶而也在被选之列。这完全是对外事的一种权宜应付，丝毫不关乎体制。这种状况一直继续到第二次鸦片战争结束。
    这期间，体制上有一点新变化，就是1844年设置五口通商大臣。清政府落实中英《南京条约》，开放五口通商，于是五口成为外国人从事各种活动的法定地点，也成为中外交涉的法定地点。五口通商大臣也应运而生，成为办理这些地方的对外关系的第一个也是唯一的政府官员。五口分布在广东、福建、浙江、江苏四省，第一任五口通商大臣清政府定为由两广总督兼任；1859年起，改为由江苏巡抚或两江总督兼任。这样，五口通商大臣从设置之时起就形成由相关的地方督抚兼职的先例。
    1860年，第二次鸦片战争以清政府与英、法等签订《北京条约》而结束。经过这场战争，英、法等国取得了公使驻京的权利。这一规定一旦实施，清朝中央政府将不得不与外国公使直接发生关系。为适应这一局面，1861年初北京设立总理各国事务衙门。另外，沿海沿江开放口岸大大增加，长江以南由原来的五口增为十三口，长江以北新开三口。为适应这一情况，清政府在上海、天津分别设立“办理江浙闽粤内江各口通商事务大臣”和“办理牛庄、天津、登州三口通商事务大臣”--前者实际上由原来的五口通商大臣接任，后来演变成为南洋通商大臣或南洋大臣；后者为新设，以后演变为北洋通商大臣或北洋大臣。总理衙门与南、北洋通商大臣的设置，成为中国近代新外交体制的滥觞。
    清政府设置五口通商大臣，从对外关系来说，就是要把中外交涉限定在外地，防止外国人进入北京，以免干扰天子所居的京都。初时，广州是中国对外的门户，所以五口通商大臣由两广总督兼任，为的是把一切对外交涉都固定在广州。渐渐地上海的地位超过了广州，于是在第二次鸦片战争中两广总督叶名琛被俘后五口通商大臣的兼任者便转移到江苏（苏抚或江督）。兼职五口通商大臣的人变了，地址也变了，但清政府以之把外国人阻留在外地、把与外国人的交涉限定在外地、把中外之间的问题解决在外地这条原则一点也没有变。五口通商大臣演变为南洋通商大臣是这样，新设北洋（三口）通商大臣也是这样。不过阻止英法美俄四国入京已不可能，只好尽力阻止其他初来新来要求立约的国家。
    南、北洋通商大臣职务的性质是相同的，职位却不相同。南洋通商大臣从设立之日起就由江苏巡抚兼任（当时为薛焕，正式官衔为“署理钦差大臣、办理江浙粤闽内江各口通商事务、江苏巡抚”），其后除1862年一段很短的时间为专职外，一直由苏抚或江督兼任（1873年后定制为江督兼任）[②]。苏抚或江督都是长江以南最主要的通商口岸上海所在政区的最高地方长官，照此体制，三口（北洋）通商大臣就应当由长江以北最主要的通商口岸天津所在政区的最高地方长官直隶总督兼任。但实际情况不是这样，三口通商大臣从设置之时起就是专职。一个兼职、一个专职，两者职位明显不同。苏抚或江督因兼任南洋通商大臣而在清政府的外交体制中占有了一席之地，直隶总督无此种兼职，便与外交体制无缘。
    三口通商大臣驻扎天津，专办洋务，兼督海防，一就任就参与了国家外交活动。所谓国家外交活动，当时最突出的就是与外国谈判并签订条约。19世纪60年代中外关系的一个特点是欧洲各国（大多是中小国家）纷纷继英、法等国之后来中国，要求订立条约，正式建立通商、外交关系。应付此事，成为清政府新成立的外交部门工作的一个重点，从1861年到1869年9年间，它先后与普鲁士、比利时、葡萄牙、丹麦、荷兰、西班牙、意大利、奥地利等8国签订了9个这样的条约。
    这9个条约中有一个中比条约是南洋通商大臣薛焕签订的[③]，另外8个都是三口通商大臣崇厚等签订的。签订这8个条约的清政府代表前后颇有变化，不变的只有崇厚一人，他是唯一的8个条约都参与的人，这些条约都是清政府与相关国家（从普鲁士到奥地利）签订的第一个条约[④]。作为三口通商大臣的崇厚成了参与这种条约、办理这种外交的“专业户”，这个情况是当时清政府的体制和政策造成的。原来清政府被迫与英、法、美三大国订约后，决定不再向其他各小国开订约之门，总理衙门议设之初，奕就要求清廷饬令兼任通商大臣的江苏巡抚薛焕尽力设法将来华要求订约的各小国严拒于上海，并阻止其径赴天津[⑤]。据此，薛焕第一个拒绝普鲁士代表的订约要求，但未能阻止其去天津[⑥]；第二个拒绝比利时代表的订约要求，比代表以径赴天津相威胁，薛焕妥协，为使他不去天津而在上海与他签订了《通商条约》。此后，要与清政府订约的各国代表纷纷经赴天津，清政府再也阻挡不住了。而他们往往并不以到天津为止，还总想到北京与清朝中央政府直接交涉。那时北京虽已驻有英、法、美、俄四国公使，清政府还是不愿让别的国家的人进来，而是要他们在天津办事，在天津谈判；有的新来的国家的代表到了北京，清政府仍坚持要他们去天津[⑦]。天津是北京的门户，清政府要把这种外交办在国门而不是国都，便在天津设置通商大臣，并授予办理这种外交的大权[⑧]：9年间崇厚一身参与8个条约的谈判与签订，而且只有他一人是这8个条约的参与者，就是由此而来。这充分说明了他作为三口通商大臣参与外交之既深且广。专职三口通商大臣撤销前夕，继崇厚之后署理该职的成林对日本使者柳原前光说：三口通商大臣议约是专责，从前泰西各国入华定约，均系在津守候，先由通商大臣呈报总理衙门，奉到示覆，始能议办一切；若舍通商大臣不向与议，越次进京投谒总理衙门王大臣，势必拒见[⑨]。这是对三口通商大臣外交职权及作用的确切的概括。
    二
    1870年10月，工部尚书、总理衙门大臣毛昶熙（他以暂署三口通商大臣刚参加过办理天津教案，对设置专职三口通商大臣的利弊得失有切身感受）上奏折提出“三口通商亦不必专设大员，所有洋务海防均宜责成直隶总督悉心经理”的建议[⑩]，经总理衙门议覆，11月12日清廷发布上谕：“总理各国事务衙门奏遵议毛昶熙请撤三口通商大臣条陈一折。洋务海防本直隶总督应办之事，前因东豫各省匪踪未靖，总督远驻保定，兼顾为难，特设三口通商大臣驻津筹办，系属因时制宜。而现在情形则天津洋务海防较之保定省防关系尤重，必须专归总督一手经理，以免推诿而专责成。着照所议，三口通商大臣一缺即行裁撤，所有洋务海防各事宜，着归直隶总督经管，照南洋通商大臣之例，颁给钦差大臣关防，以昭信守。”[（11）]这里说明了当年三口通商大臣设置专职的原因以及现在照南洋通商大臣之例改为兼职的必要。撤销三口通商大臣专职是清政府外交体制的一小变化，改由直隶总督兼任则是这个地方官职权的一次大扩充。直隶总督兼任三口通商大臣从此成为定制。恰巧此时李鸿章接任直隶总督之职，这道上谕第一个在他身上落实，他成为直隶总督兼三口通商大臣的第一人。
    直隶总督李鸿章既然兼任了三口通商大臣之职，自然就继承了后者参与外交的权力。他果然马上就参与了外交活动，第一、第二件外交就是与新来的两个国家（一个来自亚洲，一个来自拉丁美洲）分别谈判并缔结第一个条约，即1871年9月13日的中国、日本《修好条规》和1874年6月26日的中国、秘鲁《通商条约》，这与原来的三口通商大臣外交实践的传统完全一致。当苏抚或江督兼任商洋通商大臣而直隶总督无此种兼职时，前者的取权大于后者；现在直隶总督得到三口通商大臣的兼职，他的职位与前者对等了，在清政府外交体制中的地位也确立了。
    李鸿章的外交活动没有停留在仅仅与初来新到中国的国家订立第一个条约，他的活动范围逐渐扩大开来：1876年9月13日与英使签订《烟台条约》是一个大突破，此后其外交活动领域不断拓宽，不但主持与巴西（又一个新到中国的拉美国家）的谈判、缔约（1881年10月3日的《和好通商条约》），而且全面负责处理朝鲜问题，“督同”属下与朝鲜代表议定《商民水陆贸易章程》（1882年10月1日）；与伊藤博文谈判并签订中日《天津会议专条》（1885年4月18日）；参与中法越南关系问题的谈判；与法国订立《李福简明条约》（1884年5月11日）、《越南条约》（1885年6月9日），等等，他简直成了国家外交全局的主持人。总理衙门几乎办理每一件事都要向他通报情况，向他咨询，吸取他的主张；他在北京的外交中枢也发挥着独一无二的影响。他还插手驻外使领人员的任用，许多驻外公使经常向他汇报，听取他的指示。他的外交实权发展到了几乎无所不包的地步。
    清政府设置南、北洋通商大臣之初，刚刚驻进北京的英、法等公使曾表示不与他们商办公事，不与他们发生关系，坚持只与中央政府打交道。在一段时间里这些公使的确坚守了这个立场[（12）]。李鸿章任直隶总督兼三口通商大臣后，这个情况渐渐发生变化：《烟台条约》的签订解决了马嘉理事件后折磨中英关系一年半之久的争端，总理衙门办不成的事李鸿章办成了，李鸿章的外交权力和权威得到外国人的认可，他们越来越喜欢同他打交道。在他们一些人的眼中，李鸿章成为清朝官员中第一号外交家，天津的直隶总督衙门成了清政府真正的外交部。李鸿章越来越受到外国人的赏识，外国人的赏识又更加提高了李鸿章的地位，这就是他的外交活动领域越来越广阔的一个奥秘。在这里，身为地方官的李鸿章同时又成为国家外交战线上的重臣，他的个人因素是起了重要作用的。
    但从根源上说，直隶总督之得以参与外交，乃是由于他兼任三口通商大臣而来的。在没有这个兼职时，历届直隶总督都不曾参与外交，李鸿章如单纯任直隶总督也未必能参与，他担任苏抚而未兼任南洋通商大臣时就未得参与外交（那时执行外交使命的是专任南洋通商大臣的薛焕），可为佐证；反之，有了这个兼职，即使不是李鸿章，任何一个直隶总督都可得参与国家外交，1905年末袁世凯得以作为清政府的代表之一参与对日谈判并签订《中日会议东三省事宜正约及附约》，就是明证。所以归根结底晚清直隶总督参与外交是一个体制问题，而不是其他。
    1870年11月12日清廷上谕还说：“通商大臣业已裁撤，总督自当长驻津郡，就近弹压，呼应较灵。并着照所议，将通商大臣衙署改为直隶总督行馆，每年于海口春融开冻后，移扎天津，至冬令封河，再回省城；如天津遇有要件，亦不必拘定封河回省之制。李鸿章现任直隶总督，当懔遵此次改定章程，将洋务事宜悉心筹划。海防紧要，尤须统筹全局，选将练兵，大加整顿。”这里确定了直隶总督保定、天津两地轮驻制，这是直隶总督驻地制的一大改革。这实际上也就是直隶省双省会制，当时在全国是独一无二的，它为后来福建巡抚福州、台湾两地轮驻制开创了先例。
    “将通商大臣衙署改为直隶总督行馆”，这是直隶总督全面接管三口通商大臣职权的象征；“长驻津郡”、“如天津遇有要件，亦不必拘定封河回省之制”，这是明定直隶总督驻津优先于驻保，驻津优先制高于两地轮驻制。联系到前面所说“天津洋务海防较之保定省防关系尤重”，可以看到这个驻津优先制的实质就是使直隶总督处理洋务海防优先于处理省防。驻天津办理外交要比驻保定顺当、方便得多，在这点上，驻津优先制也为直隶总督参与外交增加了一层体制上的保证。
    注释：
    ①黎仁凯、衡志义等《清代直隶总督与总督府》，第11-12页，中国文史出版社1993年版。
    ②张德泽《清代国家机关考略》，第275-276页，中国人民大学出版社1981年版。
    ③这个条约载于王铁崖编《中外旧约章汇编》第1册第207-208页，签约时间作1863年8月26日，误，应为1862年8月8日。参看茅海建《第一次中比条约的订立时间及其评价》，载《近代史研究》1994年第2期。
    ④1862年8月薛焕签订的中比《通商条约》因比利时没有批准而未生效，所以，1865年11月的中比《通商条约》仍为中比间的第一个条约。
    ⑤奕等奏（咸丰十年十二月十一日），见齐思和等编《第二次鸦片战争》（五），第355页。
    ⑥《清史稿》卷157，第4599页，中华书局1976年版。
    ⑦如丹麦代表。同上，第4647-4648页。
    ⑧清政府甚至曾期望天津通商大臣办好外交，使外国驻京公使感到在北京“无事可办”，久而“废然思返”。奕等奏（咸丰十年十二月初一日），见《第二次鸦片战争》（五），第347页。
    ⑨⑩同治朝《筹办夷务始末》第77卷第24-25、21页。
    （11）同治朝《筹办夷务始末》第78卷第28-29页。
    （12）王立诚《中国近代外交制度史》，第91页。甘肃人民出版社1991年版。