有些研究者在论及总理衙门设立时，称奕请设总理衙门奏折是1861年1月13日送达热河行宫的，七天后（1月20日）即获咸丰帝批准，由此证明总理衙门设立是顺利的、条件具备和水到渠成的。实际上，总理衙门的创设是对清朝定制的突破，它经历了一个复杂的派系斗争和权力重新分配的曲折过程。本文拟从清朝中央围绕总理衙门所进行的一系列权力争斗阐述上面的观点，以求教于方家。
    一、对夷“剿”“抚”之议揭开了设立总理衙门权力争斗的序幕
    对夷“剿”“抚”之争是在中央的奕集团和端华、肃顺集团之间展开的。第二次鸦片战争中，由于肃顺等顽固排外，使英法政治、经济触角伸展受阻，列强看到只要“怡亲王、端华、肃顺继续掌权，我们就不能说中国人民已确实承认了条约，各省当局看到国家重臣，实际掌权的人是偏向于不友好的，他们也就形成了和我们不友好的倾向”[1]。那么，打击端、肃，培植为其所能控制的势力对列强来说就十分必要了。1860年8月英法联军进逼北京，咸丰帝移宫热河，令恭亲王奕留守北京，授软差大臣衔，全权处理对外事宜。在办理外交过程中，列强看到“恭邸为人甚明”、态度和缓、让步有加，奕又为皇室近支。在列强拥护和配合下，其势力开始崛起，逐渐形成以奕、桂良和文祥为核心的政治集团。
    奕集团面对当前清廷所临内外交患，就应取对策，对随驾逃往热河当权的端华、肃顺集团产生重大分歧。虽然双方同持坚决剿灭农民起义的政策目标，但需借助什么力量，特别是对外用“剿”还是“抚”，看法却是尖锐对立的。
    端华、肃顺认为“专意用剿，自古御夷之策，固未有外于此者”[2]，对于洋人滋事挑衅，“我将士民团等，惟有尽力歼灭，誓必全殄丑类”[3]。而奕则认为：“夷情之强悍，萌于嘉庆年间，迨江宁换约，鸱张弥甚，至本年直入京城，要挟狂悖，夷祸之烈极矣。论者引历史夷患为前车之鉴，专意用剿”，“然臣等审时度势……谓大沽未败以前，其时可剿而亦可抚；大沽既败而后，其时能抚而不能剿，至夷兵入城，战守一无足恃，则剿亦害，抚亦害。就两者轻重论之，不得不权宜办理，以救目前之急”[4]，故对外夷目前只能安抚，不能专意用剿。并且还指出：“势有顺逆，事有缓急，不忍其忿忿之心轻于一试”，“如不胜其忿而与之为仇，则有旦夕之变”[5]。奕在阐述自己观点同时，也将列强步步进逼的罪责，全部推给负责这场战争的端华、肃顺集团，还暗含了夷兵之所以能入京城，完全是对列强怀忿忿之心轻于一试的结果。并力谏咸丰帝如再坚持这一政策，北幸木兰，移宫热河也非圣安之地。唯一的抉择只能是“抚”。
    对夷主“抚”，奕认为不仅是因我势不如彼，而且还因外夷“讲信”。北京失陷后，英法“二国带兵2万余，分踞京城，把守安定门，所有城内仓库及各衙门，彼亦深知，倘有包藏祸心，势必据为己有。乃仅以增索50万现银及续增各条为请，其为甘心愿和，不欲屡启衅端，似属可信”[6]。而且“自换约以后，该夷退回天津，纷纷南驶，而所请尚执条约为据”[7]，由此可见，外国人还是讲信用的。不仅如此，奕还指出“抚”还可化敌为友，既能做到中外相安，还能收戮力剿贼之效。他在奏折中向咸丰汇报：《北京条约》刚签字，法使葛罗就表示“愿为中国攻剿发逆”，“本国所有停泊各口船只，悉听调遣”[8]；俄使伊格那耶幅也表示“中国发、捻横行，均由火器不得力，欲派数人来京，教铸枪炮，一并教演。”[9]
    为解除咸丰帝对外采取“安抚”政策的疑虑，确定与证明该政策可行性，奕对夷人本性进行了论证，声称“该夷并不利我土地人民，犹可以信义笼络，驯服其性，自图振兴，似与前代之事稍异。”[10]这恰好满足了咸丰帝保住自己江山皇位心理，罪责端、肃，也为咸丰帝开脱了其不能推御的丧师失京的责任。
    奕的对外主抚的政治主张是建立在既同清朝政府要达到的政策目标，也是同当前客观态势相一致基础之上的。他的对外主抚理论可以说是集中在“贼”与“夷”谁对清朝江山社稷危害最剧分析认识上的，“就今日之势论之，发捻交乘，心腹之害也；俄国壤地相接，有蚕食上国之志，肘腋之忧也；英国志在通商，暴虐无人理，不为限制则无以自立，肢体之患也。故灭发捻为先，治俄次之，治英又次之，惟有隐消其鸷戾之气，尚未遽张以挞伐之威，倘天心悔祸，贼匪渐平，则以皇上之圣明，臣等竭其颛蒙之力，必能有所补救。”“若就目前之计，按照条约不使稍有侵越”[11]。
    从表面上看，奕所提对夷“采抚”，与鸦片战争时耆英、徐亍缙等人的“驭夷之道，对外羁縻”没有什么不同[12]，但前后两者由于所处历史条件与环境，以及面临局势和政治地位不同，他们所要解决的问题和要达成政策目标也有别。相较而言奕坚持“外抚”政策蕴含有新的意境：即“外抚”与“内剿”密不可分。“外抚”是为了“内剿”。在具体政策运用上，奕强调要想肃清“匪患”，摆脱“捻炽于北，发炽于南”的困境，应采取三国时“联吴伐魏”策略，“今日之御夷，譬如蜀之待吴”要和外国“约共伐魏”，才能解除危机，重治秩序。从这样的政策目标出发对外必须“外敦信睦而隐示羁縻”，即使退一步说外夷“数年间偶有所求，尚不遽为大害”[13]。奕通过“内剿”与“外抚”并用才是救治危局良方的阐述，驳倒了端、肃、赢得了政治上较大主动。
    奕的“内剿外抚”政治路线，也满足了地方上一些既得利益者和封疆大吏酝酿已久的“借师助剿”的要求。太平天国活动区域的“江、浙官绅商民均以抚夷剿贼为当务之急”，曾“联名专函求薛焕速定和议，迅发夷兵”[14]。曾国藩多次表示“再四思维，不得所以保全之法。拟借洋人之力，开诚布共（公），与敦和好，共保人财。”[15]他还认为借兵助剿有两个好处，既能收剿贼之效，又能达成中外和好之局，“该夷与我向无嫌怨，其请用兵船助剿发逆，自非别有诡谋，当许其来助，示以和好而无猜”[16]。为支持自己主张，曾国藩还引证历史“康熙年间进攻台湾，曾调荷兰夹板船助剿，亦中国借资夷船之一证。”[17]在具体借师问题上，为释咸丰帝之疑，曾国藩还进言：“自古外夷之助中国，成功之后，每多意外要求，彼时操纵失宜，或致别开嫌隙，似不如先与约定兵船若干，雇价若干，每船夷兵若干，需用饷若干，军火一切经费若干，一一说明，将来助剿时均由上海粮台支应，庶可免竞争而杜衅端。”[18]江苏巡抚薛焕建议请“俄由水陆而进，先取金陵，以次廓清江路。”[19]浙江巡抚王有龄也奏，“贼势狓猖，兵力不敷剿办，……借资外国之兵，可期迅速应手。”[20]即使在中央内部也有与奕持共同政见者，“科尔沁僧亲王办理天津海防，回京度岁，一日，在朝房就询嵩焘：‘东豫捻匪，天津海防，二者办理孰宜？’答言‘捻匪腹心之患，办理一日有一日之功。洋人以通商为义，当讲求应付之方，不当与称兵。海防无功可言，无效可纪，不宜任。’僧邸默然。”[21]
    奕集团与端华、肃顺集团的剿抚之争，是政策路线之争，同时由于发生于清廷最高层，故更直接地表现为激烈的封建权力之夺，通过论争，造成了这样的结果：
    第一，“内剿外抚”政治主张适应了清朝面临的内外交患的需要，无论是其政策适用性，还是理论完整性均超过端、肃传统顽固排外论调，使奕在理论论争中取得优势，在政治上取得较大主动。
    第二，奕的政治主张说出了一些同太平军处于抚衡前线的地主买办及封疆大吏许久以来的要求，使他们看到中央终于有了其政治上代言人，这就将持相同政见者从中央到地方联系起来，使奕集团力量在中央扩大并向地方伸展。
    总的来说，奕在剿抚问题论争上已拔头筹，接下来的是清政府用什么人，通过什么途径与创设什么样对外机构去执行，就逻辑地提到了议事日程。可以这么说，“剿”、“抚”之争揭开了围绕总理衙门设立的权力争斗的序幕。