二、对总理衙门名称的界定和反界定
    1861年1月13日，奕的“统筹全局折”递上之后，1月20日咸丰帝发布圣谕，“京师设立总理各国事务衙门，处理一切对外事宜，着即派恭亲王奕、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着礼部颁给钦命总理各国通商事务关防”[22]。上谕比奏折多出了“通商”二字。把持朝权的端、肃在对外机构名称上所冠“通商”的称位，一方面表现了他们的保守、顽固和骄傲的心理以及对世界大势的无知；另一方面，也是更为重要的就是要限制新设外交机构权限，将总理各国事务衙门就贬成了不过是五口通商事务驻京办事处，根本没有权力或资格参加国家对内对外决策。
    奕也清楚，不删去“通商”二字，就将意味着得不到外交权力，不会受到洋人的重视，不能在国家的政治生活中起作用。为此，奕请求“节去通商二字，嗣后各处行文，亦不用此二字”[23]，其理由为“查通商事宜，上海、天津等口，既设有大员驻扎专理，臣等在京，不便遥控，况该夷虽惟利是图，而外貌总以官体自居，不肯自认责为通商，防我侵（轻）视。今既知设有总理衙门，则各国与中国交涉事件，该夷皆恃臣为之总理，藉以通达其情。若见照会文移内有通商二字，必疑臣等专办通商，不与理事，饶舌必多，又滋疑虑。”[24]
    由于鸦片战争和第二次鸦片战争中，外夷在咸丰及端、肃等人心中留下的所欲不遂就藉口滋事的魔影，尤其是英法联军进驻京师，朝廷难以回銮且朝不保夕所处环境的险恶。当奕抬出洋人时，咸丰帝只好于1月28日朱批“依议”即依原奏命名。
    其实影响咸丰帝等做出对奕妥协的倒不是上述奏折中的关系顺不顺，而是为减少总理衙门设立的阻力。奕在1月13日递上“统筹全局折”时，同时递上的“钦差大臣奕等奏英使来京意在撤兵并向其微露设立总理衙门事片”，在该片中奕报告曾向英使“微露设立总理之外国事务衙门，专办各外国事务”[25]，这就将该新创机构的职能和名称广布于外。奕还告之咸丰帝英使闻此，其态度“甚为欣悦，以为向来广东不办，推之上海，上海不办，不得而来京。如能设立专办外国事务处地方，则数十年求之不得”[26]，这样就使咸丰帝与端、肃不得不考虑随意更改对外新创机构名称，限其权限，外国人对此的反应和将须承担的后果。
    三、总理衙门地位与中央部关系之争
    总理衙门的设立即是对清朝定制的突破，它就不能不引起中央最高统治机构权力的重新分解与组合，权力的转移和重新界定，从而也必导致奕集团与端、肃集团对权力的划分与争夺。
    在总理衙门成立之前，“各国事件，向由外省督抚奏报，汇总于军机处。”[27]照说还可责成军机处续办，不必另设机构，但第二次鸦片战争以来，由于“各路军报络绎，外国事务头绪纷繁”，特别是各国公使“驻京之后，若不悉心经理，专一其事，必致办理延缓，未能悉协相宜”[28]，再加军机处主要人员随驾逃往热河，也就是说军机处无力亦不适应新形势下的外交需要了。总理衙门的创设实质上是对军机处与对外交涉的分权，说到底就是同端、肃掌握的对外交涉争权。
    为防权旁落，端、肃在以名称限权未果后，利用了奕1月28日奏折急于理顺中外关系，强调总理衙门大臣须由军机大臣兼任的漏洞，首先命奕为总理衙门王大臣，必须兼任军机大臣。此举是否为了抬高奕地位，由此提高总理衙门这一规格呢？那么这一任命又能不能用恭王与咸丰帝亲缘关系解释呢？提高奕与总理衙门政治地位与端、肃意愿相悖，奕也与咸丰帝在其生母“徽号”问题上存隙甚深，以致于奕曾被“令出军机，入上书房”[29]，很久以来倍受咸丰帝冷落。其实，这是端、肃最厉害一招，即以祖制钳制奕。按清朝祖制凡在军机处供职亲王，随时要受到不得参与政务的限制，他们企图在适当时候通过军机处来解除奕由设立总理衙门所攫取的权力。其次，通过令奕兼任军机大臣，又为其提供了“现在总理衙门既有军机大臣兼领，似亦可饬章京往返查核要件”的借口[30]，以此插手总理衙门对外交涉事件，达到监视控制奕之目的。
    奕对端、肃步步进逼采取以退为进方式应付之，他上奏表示愿“以王大臣领之，军机大臣承书谕旨，非兼领其事恐有歧误，请一并兼管”[31]，并声称“俟军务肃清，外国事务较减，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。”[32]这样总理衙门既属临时性的机构，又非完全独立，奕表面上的臣服，暂时满足了端、肃狂傲自大心理，使之不能有更多责难。也由此可看出，奕尽管有洋人和地方上一些封疆大吏支持，但他还得接受祖制约束，很难跳出封建巢臼，这样使得近代化的外交机构毫无例外地带有浓重的封建色彩。对于热河方面欲令章京查核要件之事，奕以总理衙门人简事繁，又“夷性猖急”，“恐该章京时赴衙门与部院司员狎习，或至漏泄”为由予以坚决拒绝[33]。
    总理衙门与礼部的关系。由于“海外藩封旧隶礼部”[34]，端、肃要求“所有各国照会及一切通商事宜，随时奏报，并将原照会一并呈览；一面咨行礼部，转咨总理各国事务衙门”[35]。按理各国照会应直接送总理衙门，但却令直接将其送礼部，再行转咨总理衙门，显系端、肃要把总理衙门贬在礼部之下。在衙门公所设置问题上热河倾向性意见是设于礼部，欲把它贬于礼部之下也是显而易见的。
    奕认为设公所及照会咨行礼部均不适宜，因为“礼部为考论典礼之（地），体制较崇，该夷往来其间，殊于体制未协。且该大堂为该部堂官办公之所，若臣等借用，则于大堂接见该夷，尤多窒碍，如仅用司堂，该夷必不心服”，[36]应另行选址。至于照会咨行礼部也“诸多未便，且事易漏泄”，并指责礼部过去发生过“俄国往来照会，该部拆阅，照录存案”的事情[37]。由此，奕建议“将无甚关碍者，仍由礼部咨照，其事宜机密者，即令各该大臣将军督抚府尹，一面具奏，一面径咨总理衙门。”[38]
    关于总理衙门与户部关系。在总理衙门创设时，在其职权管辖范围上，奕曾要求中央于“南北口岸分设大臣，以期易顾”，且“上海、天津两处，所办一切事件，应仿照各省分别奏咨之例，由该大臣随时知照总理处，以免歧异”[39]。同时，为解决总理衙门经费问题，奕竟令“天津通商大臣、上海钦差大臣酌提关税”，“解总理衙门，以资办公。”[40]海关向来属户部，总理衙门插手各口岸及海关无疑削其权，户部尚书肃顺以“以归划一”为由，拒绝了总理衙门请直接自海关拨款办公之求，而令海关将银全数解热河，然后按成例从户部支领。这样就扼死了总理衙门独立经济来源咽喉。总理衙门与户部的这番权力争斗，最后以“关税总数虽咨报总理衙门，而稽查核考仍由户部经管，总理衙门不得越俎”而告罢[41]。
    在总理衙门人员组成上，它有一个突出特点即“以大学士以下九卿以上数人，为总理各国事务大臣，多寡无定员，其章京则由阁部司员考充之。”[42]在总理衙门创设时，奕声称它既为临时性机构，就不必像中央其他常设机构用常规考试办理遴选人员，而要于“内阁各部院军机处各司员内”挑选。其挑选基本程序是先对各部院等“保送司员，应严行拣择”，然后再“咨送由臣等考试”[43]。通过这一选拣举措至少使奕达成如下目的：第一，自己完全掌握了总理衙门用人大权；第二，经过对内阁各部院军队处各司员挑选和选取者不得放弃原单位工作的规定，又巧妙地插手中央各部，以此渠道拓展权力。
    为限其权监其行，咸丰帝、端、肃为此提出两项质疑：其一，“阁部司员既请毋庸本衙止差，隶礼、兵两部接管文件，似可令该部兼行司员，专司其事，该部堂官亦当预闻”；其二，“如所请军机处兼行章京，两处行走，应归何处考核勤惰，并保举参劾，应如何办理？”[44]
    奕对此回答是：“若与各衙门交涉事件，各衙门堂官亦应预闻，若与各部无涉者，仍不必令该堂官预闻，以免纷歧传播。”[45]至于对端、肃如何对兼职人员褒贬察覆的责难，奕以为“互保委一节，如同系一事，已在总理衙门保奏者，本衙门不必再保，若本衙门已保者，总理衙门亦不必再保。总期保举，只准一处，参劾则两不相妨，庶不至此勤彼惰，以昭覆实。”[46]这样就在论争上驳倒端、肃的质疑，结束了其在总理衙门人员选派问题上的刁难。
    经过上述争斗，总理衙门终于确立，并从中央各部分得部分权力。随着列强势力在华扩张，这一所谓临时性机构得以长久存在，且权力也日隆。到后来就成了具体而微的另一个政府，起到了责任内阁的作用，这正如戊戌间刑部郎中沈瑞琳所言：“凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之地，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨：海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出洋公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销核而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赉赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，来购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库、车驾之制可裁并矣。法律本掌刑部，自各国以公法相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，时轻时重，皆向该衙门论理，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政、铁政，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路、矿务总局矣，而部未逞兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。”[47]可以说总理衙门到后来就“成为帝国政府的内阁”了[48]。
    四、总理衙门得以设立原因简析
    总理衙门是对清朝定制的突破，它得以确立并成功分权各部，其原因简言之有两方面：第一是列强力量在华增长，第二是端、肃集团与奕集团争斗力量消长。
    首先，总理衙门的设立是列强力量在华增长导致的直接结果。马克思说：“英国的大炮破坏了中国皇帝的权威，迫使天朝帝国与地上的世界接触。”[49]二次鸦片战争不仅迫使清朝由闭关转而开市，而且国家领土完整和主权独立均遭破坏，随着中外交流扩大，原有的交往体制造成的“广东不办，推之上海，上海不办，不得已而来京”[50]，封建衙门性的相互推诿与扯皮，已成为列强拓展在华势力最大障碍，也就是说对列强而言“如能设立专办外国事务处地方，则数十年求之不得。”[51]第二次鸦片战争中签订的“天津条约”与“北京条约”，规定外国公使派驻北京，这就使清政与各国列强建立正式外交关系不可避免，总理衙门确立契机也由此而成。
    由于列强与华交往是全方位的，非限局于经济一方，而涉及政治、军事、外交与文化诸方，这也就确定了总理衙门必涉权于各方，也就成了它必分权于各部的明确铨释，而分权多少又主要取决于列强在华力量增长的程度和影响。
    其次，总理衙门的设立又与端、肃集团和奕集团争斗力量消长直接相关。第二次鸦片战争中，咸丰帝逃往热河，奕留北京，此时奕势单力孤，而端、肃则手握重权，挟天子以令诸侯，两相对照，端、肃显居优势。然在围绕总理衙门设立的权力争斗上，端、肃却接连败北，奕却步步得势，究其缘由不外两点。一点是由于端、肃长期擅权“专断不让”[52]，狂傲自大，骄横拔扈，得罪于许多人，政治上比较孤立。如耆英媚外，请予正法，科场舞弊，弃市柏，强行大钱，商家受累，“大学士祁藻、翁心存皆因与之意见不合，齮龁不安于位而去，心存且几被重罪”[53]，“肃顺恃恩眷，其兄郑亲王端华及怡亲王载垣相为附合，排挤异己，廷臣咸侧目”[54]。另一点是奕关于“剿”、“抚”理论及主张，适应了清政府急待解决所面临的内外交困政治局面的需要，为一些在对外和对内争斗前线、接触实际与眼界开阔人们所接受和赞同。奕所坚持的政治路线同样也得到列强的拥护。《北京条约》签订后，“法国通事见恭邸，执礼甚恭，定于两日内退兵。”[55]奕外交的成功，成为其政治地位日益加重的砝码，成为与端、肃争权资本。这个力量消长直接导致对外交涉大权由军权处向总理衙门转移。
    总之，清朝中央在经历了1860年到1861年初对外“剿”、“抚”之议，总理衙门名称及权限与中央各部权力划分，在内外各种力量交互作用下，总理各国事务衙门的地位和运作职能才最终得以确立。并非像某些论者所言是顺利的和条件具备、水到渠成的事。
    总理衙门最终设立的严重性即在于，它的成立标志着西方资本主义的对华侵略，在中国政治体制的完整性上打开了缺口，同时也摧毁了中国政治体制的完整性和至上性意识。这对中国来说称得上是一次巨变，不能不引起各派势力消长和权力重新分配。因此，总理衙门设立是西方侵略的结果，也是清朝中央对权力争夺和分配的结果，而后者表现得更直接、更鲜明。
    注释：
    [1]严中平译：《一八六一年北京政变前后中英反革命的勾结》，《历史教学》1952年第2期。
    [2]《咸丰朝筹办教务始末》卷七十一。
    [3]《庚申英夷入寇大变汇略》。
    [4]《咸丰朝筹办夷务始末》卷七十一。
    [5]《第二次鸦片战争》（五），第340页。
    [6][7][8][9][10][11]《咸丰筹办夷务始末》卷六十九、七十、七十九、七十一、七十一、七十一。
    [12]《鸦片战争》（五），第435页。
    [13]《洋务运动》（一），第5－6页。
    [14]《吴煦档案选编》第一辑，第14页。
    [15]《曾文正公全集》奏稿，卷十五。
    [16][22]《咸丰朝筹办夷务始末》卷七十二。
    [17][18][20][23]《第二次鸦片战争》（五），第330、331、332、358页。
    [19]《咸丰朝筹办夷务始末》卷七十一。
    [21]郭嵩焘：《玉池老人自叙》。
    [24]《咸丰朝筹办夷务始末》卷七十二。
    [25][26][27][28][30]《第二次鸦片战争》（五），第346、346、346、242、357页。
    [29]王闿运：《祺祥故事》。
    [31][32]《咸丰朝筹办夷务始末》卷七十一。
    [33][34][36][37][39][40][41][43][44][45]《第二次鸦片战争》（五），第369、356、364、356、342－343、367、365、366、365、365页。
    [35][38][46]《咸丰朝筹办夷务始末》卷七十二。
    [42]陈康祺：《郎潜纪闻》卷十四。
    [47]《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》。
    [48]马士：《中华帝国对外关系史》。
    [49]《马克思恩格斯选集》第二卷，第2页。
    [50][51]《第二次鸦片战争》（五），第346、346页。
    [52]王闿运：《祺祥故事》。
    [53][54]《清史稿·宗室肃顺》。
    [55]严中平译：《一八六一年北京政变前后中英反革命的勾结》，《历史教学》1952年第2期。