警政的举办是清末中国走上近代化的一个重要标志，然而当前对这一问题的研究几乎还是一片空白。笔者在研究清末警政的过程中发现，清末警政的发展呈现出明显的阶段性，经历了萌芽、筹划和酝酿、初创、发展和定型这样几个时期，现著此文以论之，期于清末警政的研究能起到一点微末之功。
    一
    在漫长的封建社会里中国一直没有现代意义上的警察制度。长期以来警察职能是由军队、地方府衙之捕役以及保甲组织等担当。这种行政与司法、军事与警察一体的体制适应了封建经济的特点而被一直持续着。鸦片战争以后，中国的国门被打开，中国社会经济结构发生了巨大的变化。从洋务运动伊始，资本主义经济成分开始成长，到了甲午战后，民族资本更有了较大的发展。经济结构的变化必然要引起上层建筑的变动。清政府原来靠绿营、保甲所维系的治安体系已不能适应新的社会状况。这样，建立近代警察制度遂成为一种客观的需要。甲午战后中国向西方的学习开始从物质的层面转向制度的层面，维新运动蓬勃兴起，仿效外国，鼓吹变法，一时成为潮流。帝国主义在租界的警察制度使一部分维新人士认识到了警察在国家和社会生活中所起的重要作用。因而创设警察很快被作为效法外国的一项重要内容而提上日程。
    湖南为当时维新运动最活跃的省份，变法空气浓厚，政治条件也较他省为好。当时在湖南帮助推行变法的按察使黄遵宪对警察制度极为推崇，他认为："警察一署为凡百新政之根柢，若根柢不立，则无奉行之人，而新政皆成空言。"[①]基于这种认识并应绅商之所请，黄遵宪参照日本警视厅和上海等地租界的巡捕制度，于维新高潮期间的光绪24年（1898年）7月在省城长沙创设了湖南保卫局。这样，一种新型的警察机构出现了。保卫局的出现不是偶然的，它是中国民族资本主义发展、西方资本主义政治制度影响和维新运动的发展所带来的结果。
    湖南保卫局的职责是"去民害，卫民生，检非违，索罪犯。"[②]并把清查户口作为"第一要义"。保卫局的组织体系分为三级，即总局、分局、小分局。总局设于长沙城中央，为最高领导机关。
    总局以下有五个分局，城内按东、西、南、北各设一个，城外设一个。局长由官吏充任，副局长由绅商充任。
    每个分局之下复设有六个小分局，局务由官吏充任的理事委员主持。各小分局均设巡查长一人，巡查吏二人，巡查十四人，负责巡逻、侦探、搜索罪犯及清查户口等事务。
    由上述组织体系我们不难看出，保卫局"实为官、绅、商合办之局。"[③]这种官、绅、商结合办警的方式对以后清末地方警政有很大的影响，清末的地方警政，尤其是州县一级，绅商在其中起着非常重要的作用。实事上清政府州县一级的警察机构都不是完全意义上的官方机构，而大多为官、绅、商所合办。有的同志在论述湖南保卫局和后来警察机构的不同时竟以此作为区分标识是非常错误的。
    湖南保卫局的存在时间很短，仅仅只有三个月，可谓是昙花一现。随着戊戍变法的失败，光绪24年（1898年）秋被清政府裁撤。它的主办人湖南巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪也被革职、永不叙用。然而它的创设却是清末地方举办警政的一次有益尝试。湖南保卫局遂作为中国警政的萌芽而被载入史册。
    二
    虽然保卫局随着戊戍变法的失败而惨遭裁撤，然而到了二十世纪初，在客观形势的迫使下，清廷不得不开始考虑筹办警察的问题。
    庚子之役，八国联军占领京津，慈禧、光绪逃往西安，京城地区一片混乱。清政府兼管京或警察事务的步军统领衙门和五城兵马指挥司等机构也陷于瘫痪。在这种情况下，京城各地段的绅商为了维护自身的利益，于光绪26年（1900年）8月创设了公所，雇佣巡捕，维持治安。联军入京后，这些绅商和分界占领北京的各帝国主义很快就勾结在一起，公所的领导权也随之转到了侵略者手里。各所所长和事务官统由外国人担任，中国绅商在其中只不过是"聊充绅士，分班带勇查夜"以及负责挨家敛收"损募"而已。[④]显然它是一种殖民性质的警察机构。尽管这些公所被冠以"安民"、"保卫"、"普安"等字样，实则是帝国主义用以镇压中国人民，维护侵略秩序的工具。因而公所的设立不能视为中国近代警察制度的开端。
    光绪27年（1901年）6月和约议定后，联军将依约撤离京城，为了收回京师的警察权，整顿京师秩序，清政府开始筹划和酝酿举办警政。要收回警权，裁撤公所就成为当务之急。当时在京主持和议的钦差大臣奕劻、李鸿章认识到了这一点，遂向清廷具奏，建议清政府速派大员接办京师地面的巡缉事宜，并"将此项公所裁并，以一事权。"具体办法是将"城内地面，按照八旗，每旗各设一局。皇城内分左右翼各设一局，居中设一总局，以资统率。"[⑤]7月清廷批准了这一请求，设立了京城善后协巡总局。
    协巡总局担负着京城警备、司法、治安等多重任务。其具体职责是：维持该地区治安、分段巡查缉盗、审理案犯以及办理交涉等。显见，其警察职能还没有得以独立出来，只能视为正式办理警政前的过渡机构。
    由于协巡局管理的事务庞杂，巡缉不力因而并没有能够改变京师糟糕的治安状况，京城地区仍然是"人心浮动，抢劫横行"。[⑥]各帝国主义乘此对清政府交相要挟，提出如果清政府不能保护治安，则不予交还地面。在形势的逼迫下，清政府加紧了部署。为了应"创办警察之急需"，[⑦]光绪27年（1901年）8月14日全权大臣奕劻与日人川岛浪速订立合同，聘其为监督，开办了北京警务学堂。紧接着，9月12日清政府发布上谕，令各省将军督抚将原有绿营"精选若干营，分为常备、续备、巡警等军"，[⑧]由此拉开了清末办警的序幕。这以后经过反复筹议，清政府于光绪28年（1902年）5月接受胡燏棻的"创设工巡局以期整顿地面"的建议，[⑨]设立了工巡局，它和同时创立的保定警务局一起标志着清政府正式举办警政的开始。
    三
    从光绪28年（1902年）5月京师工巡局、直隶保定警务局的成立到清朝灭亡，清政府举办警政整整十年，根据清末警政自身发展的特点，这十年可分为三个阶段。
    第一阶段：从光绪28年（1902年）5月到光绪31年（1905年）10月巡警部成立前，为清末警政的初创期。这一时期警政的开办从区域上来说还很小，各省大多仅止省城及重要通商口岸办有警察。清政府基本的警察体制还没有得以建立，中央对各省的警政还没能形成统一的、有效的领导，各省举办警察往往是各自为政，独树一端。另外，这一时期的警政还有一个特点，那就是各省总领警务的人员并非专官，而多由臬司或藩司兼理。
    清末警政之所以始于京师和直隶，最直接的原因就是八国联军的入侵。兵燹之后的北京到处呈现出破败的景象，街面、城墙、门楼狼藉一片，亟需整顿。至于治安秩序则更为混乱，虽经设立协巡局"分段协巡，而劫案仍复不少。"。[⑩]在各帝国要求保护治安，否则不予归还地面的严峻情势下，清政府遂于光绪28年（1902年）5月在北京内城创设了工巡局。工巡局是管理京师地方街道及警务的机构，主要职掌为整顿京师地方治安、督修内城街道并管理京师巡捕等事宜。
    工巡局直接隶属于皇帝，设管理工巡事务大臣一人，初由肃亲王善耆担任，后改由外务部尚书那桐兼任。其下设工巡总监和副总监各一人，毓朗任总监。总局以下设有东、西、中三分局，分局以下又设有局分局。每局除巡捕长外另置巡警队长、巡长和巡捕若干人。工巡局初级时仅局限于内城。以后清政府又于光绪31年（1905年）8月仿照内城的办法在外城也设立了工巡局。内城工巡局的设立，成为清末京师举办警政的开端。
    直隶警政的开办其情势和工巡局也颇为类似。按照战后清政府与各国达成的协议，各国应在光绪28年（1902年）8月归还天津。但各国在归还天津时提出了种种苛刻的条件。其中一条就是距天津城二十华里以内华兵不得驻扎。经外务部同各国多次磋商，始议明巡警不在此例。这样创设巡警就势在必行了。为了符合帝国主义的规定，同时又要实行对人民的监督和控制，袁世凯先于5月间在省城保定，"查照西法，拟定章程"，[（11）]创设了保定警务局。接着于6、7月间将其训练的新军三千人改编为巡警，先住在保定，编成十局。天津交还后，袁世凯即将他们派驻天津，分别成立巡警南段、天津北段巡警总局，并委赵秉钧专理津、保两地警务，由此开清末地方举办警政之先河。
    京师和直隶警政开办以后，迅速扭转了两地庚子变乱以来的混乱局面。清政府从中看到了警察对于维持社会秩序的巨大功用，遂决定把它推行到全面，由于直隶办警的效果好且较正规，因而深受清廷的赏识。清政府认为"袁世凯奏定警务章程暨保卫地方，一切甚属妥善"，遂于光绪28年（1902年）10月17日严谕各省督扶"仿照直隶章程奏明办理，不准视为缓图，因循不办。"[（12）]此后，各省纷纷效法直隶，相继于省城和重要商埠开办了警察。除少数边远省区外，到光绪31年（1905年）10月前各省省城基本上都开办了警察。但各省的警局除少数为新创外，大都为保甲、绿营所改设；各省办理警政不仅章程互异缺乏勾通和交流，而且未能形成统一的领导。这一情形直到巡警部成立以后才稍有改观。
    第二阶段：从光绪31年（1905年）10月巡警部成立到光绪34年（1908年）初各省奏设巡警道前。这一时期为清末警政的扩展期。在中央，清政府设立了巡警部和随后的民政部，使全国的警政有了统一的最高的领导机构，既大大地推动了各省警政的发展，同时使得京师的警察体制趋于完备。在地方上，光绪32年（1906年）清政府谕各省裁撤绿营。这样，原来的以绿营、保甲所维系的治安体系逐渐被打破，警政迅速从省城和重要通商口岸向厅、州、县转移，全国的办警区域从而大大地扩展了。