清政府设立巡警部虽然客观上是应领导全国警政的需要，但更直接的原因却在于9月间发生于北京的一起刺杀事件。该月24日出洋考察宪政的载泽等五大臣乘火车出京，革命党人吴樾投炸弹行刺。刺杀虽然未遂，却极大地震动了清政府。清政府认识到"巡警关系紧要，自应专设衙门，俾资统率。"[（13）]这时力图控制京师警权的袁世凯乘机上奏，建议清廷设立巡警部。10月，清政府发布上谕成立了巡警部，任命袁保荐的署兵部左侍郎徐世昌为尚书，直隶候补道赵秉钧为右侍郎，以内阁学士、工巡局总监毓郎为左侍郎。
    光绪32年（1906年）10月，清政府实行官制改革，又把巡警部改为民政部，原来巡警部的事务转归为民政部所属的警政司办理，警政成为民政部综理的事项之一，警务也由此成为内务行政的一部分。
    随着中央巡警部和民政部的设立，原京师外城工巡总局也改组为内、外城巡警总厅，成为巡警部长随后民政部直接领导下的管理京师警政的专门机构。改组后的巡警总厅，组织机构比工巡局更加严密和完整。巡警总厅不仅于京城内外遍设了分驻所、派出所、守望岗等，还组建有探访队，从而在京师织成了一个极为严密的警察网。工巡局改组为巡警总厅后，京师的警察体制趋于完备。
    第三阶段：从光绪34年（1908年）初各省奏设巡警道直到清朝灭亡。这一时期清末的警政逐渐趋于定型，各地的警察机构也渐归一致。这时各省不仅府、厅、州、县都已开办巡警，乡镇巡警也已次第举办，清政府从中央到乡村的各级警察机构业已粗成，警察法规、警察条例也大体完备。
    巡警部和民政部设立后，京师的警察机构大体完备和定型，而各地仍然是"编制条殊，章程互异。不独精神未能统一，即形式亦复参差。揆厥由来，实缘警察机关未臻完备，内外隔阂，呼应不灵。不得不各囿方隅，姑乃旧惯。"[（14）]为了解决这一情况，清政府决定在各省增设巡警道，专管全省巡警消防、户籍、营缮、卫生诸事务。光绪33年（1907年）6月，清廷谕令内阁设立巡警道。光绪34年（1908年）4月，民政部奏拟巡警道官制，5月，经宪政编查馆核议，奏准颁行。与此同时，各省先后奏设置巡警道缺。
    各省的巡警道干在省城设置的警务公所内督率下属办事。警务公所多由原设立巡警总局改立，为办理全省警务的执行机构。按照统一的规章，各省的警务公所均分为总务、行政、司法、卫生四科办事。巡警道设立以后，各省所属厅、州、县均设有警务长一员，并将管辖地方划分为若干区，分设区官若干员，在巡警道及地方官的指挥和监督下管理各该地方的警政。
    宣统元年（1909年），清政府宣布预备立宪期以后，更加注重警政的建设，并视警政为筹备宪政的重要内容。由此民政部奏定了逐年筹办巡警期限，规定"各城治巡警限于宣统二年办齐，各乡镇巡警限于宣统三年后陆续成立。"[（15）]这样，到清朝灭亡之前，虽然许多省份未能如期完成，然而清廷从中央到地方的各级警察机构已大体成型。
    从上述清末警政的几个发展阶段，我们不难看出，清末的警政呈现出这样的发展趋势：即各地警政的办理从零散渐趋统一；从无专官专门的领导机构到专官专门机构的设立；从无一致的举办章程到统一规制的厘订。
    需要指出的是上述阶段的划分是从全国警政发展的总体上来把握的，不排除有的省有所例外。如乡镇巡警直隶早在光绪31年（1905年）就已在天津四乡开办。四川乡警的举办也要稍早于其它各省。再如，各省大都于光绪34年（1908年）奏设巡警道，而直隶、江苏、甘肃等省却迟至宣统二年以后才设立。
    清末由于绿营、保甲流弊日深，"防盗不足，扰民有余，不得不改弦更张，转而从事于巡警。"[（16）]其开办警察的目的主要是"清内匪"，即镇压人民的反抗。然而由于其政权的腐朽和半封建、半殖民地的性质，必然使它的警察机构也同样地腐败不堪。各地的警察机构实际上就是一个个压在人民头上的封建衙门。清政府的办警经费基本上采用就地筹款的方式筹集，而所用"官款有限"。[（17）]这些款项通过房捐、铺捐、车捐、田亩捐、牛羊捐、井捐等五花八门的名目落在老百姓的头上，使得他们往往难堪其负。加上各地警员多由绿营、乡勇、保甲改设，素质低劣，专以扰民、滋事为能，至使警民矛盾非常尖锐。各地抗拒警捐、甚至捣毁警局的事件屡有发生。因而尽管清政府极力推广和强化警政，却并不能挽救其覆亡的命运。
    注释：
    ①梁启超：《戊戍政变记》附录二《湖南广东情形》中华书局1954年版，第143页。
    ②③《湘报》7号《湖南保卫局章程》
    ④仲芳氏《庚子纪章》第59页。
    ⑤《义和团档案史料》下册第1224页。
    ⑥⑩《清实录》（光绪朝）第494卷第9页。
    ⑦中国第一历史档案馆巡警部档案，文件代号1501，37-2，11
    ⑧《光绪政要》第27卷第58页。
    ⑨（13）分见《清实录》（光绪朝）第494卷第13页及第549卷第7页。
    （11）（16）分见《袁世凯奏议》中册第605页，第604页。
    （12）《端忠敏公奏稿》第4卷第22页。
    （14）分见《大清光绪新法令》第9册第14页第4册第12页。
    （15）《清朝续文献通考》第111卷，第8701页。
    （17）《历史档案》1988年第4期第53页，《清末江苏等省民政调查史料》