薛福成是清末著名的改良主义思想家，因力主变法图强而名重朝野。作为洋务运动的重要骨干，他又以出使西洋，办理外交，维护国家主权为人称道。从实践来说，薛福成并没有从事财政事务的经历，也没有参与这方面的上层决策。但是，他了解社会实情，忧虑时事国势，勤于思考探索，在他主张匡时济世，强国富民的一系列论述中，从不同角度涉及到财政问题，提出自己的见解。特别是他奉节海外，实地考察资本主义各国的政治、经济、社会、文化，广泛了解西方的新制度、新办法、新事物，丰富了他按照近代化蓝图实施变法改良的思想认识。本文试对他的财政思想作一概括论述。
    一
    与同时代其他一些出身官吏，较多从事实际事务的改良派人士一样，薛福成很少有对财政基本原理的论述。他对财政本质，财政功能，财政管理原则，财政体制等问题的认识，需要通过相关问题的论说来加以判断。
    薛福成早年对于财政的认识，特别强调节流。他在应两宫太后诏旨，上疏陈言修明之术、变通之道时说："理财之政，不必开其源也，惟在节其流而已。""方今不涸之源，则尤赖朝廷崇尚节俭，以风天下，天下尽趋于节俭，而财用无不足之虞"[1]。以后在《筹洋刍议》中又反复申论"撙节财用，酌剂盈虚之要道"[2]。其它涉及军务、工程、外交诸事宜，他也无不强调要"节浮费而济事实"，"裁减有名无实之费"[3]。有的研究者据此认为薛福成的财政思想偏向于消极保守，有的研究者以此与他晚年主张"浚其生财之源"相对比，认为其思想前后矛盾，其实这里存在着某种误解。清朝末年，财政困窘日益加重，解决财政困难的办法不外乎开源、节流两途，朝中关于财政政策也相应形成两派意见。有清一代是中国历史上名义赋税相对较轻的朝代，直到太平天国起义爆发，清廷才不断加重税收。起义被镇压以后，一些官员从体恤民情出发，主张适当减轻税赋，也即提倡节流而反对开源。薛福成所谓"节流"的立足点正在于"不伤财，不累民"，主导倾向是减轻人民负担。他认为各项正杂税课，再加征收、调运、管理费用，以及胥吏贪污中饱，"往往朝廷取之不重，而民之所供已至数倍"，为此，他强调"取民之制，不得不务从其俭，以恤民艰"[4]。这与他晚年主张"浚财源"的思想不仅不矛盾，而且可以说是相贯通的。因为"浚其生财之源"的目的，是要"导民生财之道"，救治当时中国"民穷财尽"之病症，出发点也在于"养民厚生"[5]。在薛福成的言论中，常常把"张国势，厚民生，阜财用"相连称[6]。事实上，他早年未必不重视开源，对于开矿山，筑铁路，兴工商，以增强财力，这在他文牍奏议中随处可见；而晚年主张开财源，他也并不放弃"节财用"、"除冗费"的见解。节流与开源，两者统一于民，既要"恤民"，又要"养民"。因此在这一问题上，只有进行具体分析，才能恰当把握薛福成财政思想的实质。需要指出的是，从70年代到甲午战前，清政府的财政政策主要是节流，因为客观上开源的办法大多难以很快见效；而甲午战后，清廷财政转向开源为主，以种种办法扩大筹款，因为那时几乎已无流可节[7]。研究这一时期历史人物的财政思想，似乎不能忽略这一历史背景。
    正是基于"理财为民"的认识，薛福成着重论述了"量出为入"的财政原则。他说："取诸民以制国用，即量所入以治民事，此古今不易之通义也"，但当今"西国通例，量出为入"[8]。在《西洋诸国为民理财说》中，他进一步指出："古者中国制用之经，每量入以为出；今之外国，则按年豫计国用之大者，而量出以为入"，"一岁中有额外用度，辄加派于各项之中"。这几处论述都颇为简略，但包含了如下一些内容：一是强调财政的重点，在于"出"，也即以用财为归宿，要以支出来限定和制约收入，特别是防止超出支出需要而盲目加征，造成财富"壅之而勿流"。二是强调支出的主要内容应是"自养本国之民"，其中包括"养老济贫之费"，"贫民子弟入学堂之费"等等，所谓"取之于民，而仍用之于民也"。这里强调了收入与支出的一致性，不仅是数量上的一致，而且在财政管理原则上对取之于民而用之于他，表示了否定。三是提出了建立财政预算的思想，即"按年豫计国用之大者"，一岁中国家的用度和额外开支，都要事先衡定数额，相应组织收入，调度使用。四是在财政收入与支出的关系上，主张要有收有支，能聚能散，反对但知聚剑敛并死藏于府库[9]。以收入保证支出，以支出促进收入，"旋出旋入"使财富周流不息，由此促进经济发展，带来人民富裕和国家财政的良性循环。显然，薛福成关于"量出为入"的认识，具有变革中国传统制用之法的意义，也是一个较早提出的借鉴西方经验，建设近代财政的重要构想。
    薛福成在理财上强调支出，在用财上强调节流，并不是忽视通过发展经济以充盈财政。恰恰相反，在社会经济与国家财政的关系问题上，他从来都把振兴民族工商业看作是裕活财政的前提条件。他认为，"生财大端，在振兴商务"[10]。他举关税而论，说："余尝考财用盈虚之故矣，大凡土脉膏沃，物产充羡，壤博民殷，商货所趋如水归壑，则税可赢，又或众力勤劬，工艺精良，流貤日广，为遐方日用所必需，则税可赢，又或地虽硗瘠、专产一物，如丝如茶，居民恃为恒业，远人闻而欣羡，则税可赢，又或绾毂通衢，因利乘便，官山府海，发天地自然之藏，都泉布输写之会，则税可赢。"他列举矿藏、物产、交通、工艺等自然和社会条件，视为"殖财之源"，但认为关键还在于商物流转的通畅，"此数者，贵审其地形，开其风气，……以定群商之辐辏与否"[11]。尽管在振兴工商和增加税收的关系上，薛福成的持论常有偏重，有时为了强调商务的重要而以可增加税收作为论据，有时在论述促进商业时又倡议"优免税厘"。他认为"倘征税太高，财匮力竭，是自塞利源矣"[12]。而从总体上说，他关于振兴经济才能长久地增加财政收入的认识是相当明确的。基于此，他建议当朝者仿效西欧各国，以工商为"立国命脉"，"有鼓舞之权，有推行之本，有整顿之方"，以成"利用厚生之政，探本握要之图"，倘若"工商之业不振，则中国终不可以富，不可以强"[13]，特别是对于自筹资本创办公司，经营工商业者，他主张，"经始之际……宜察其才而假以事权，课其效而加之优奖，创办三年之内，酌减税额以示招徕，商民知有利可获，则相率而竞趋之。迨其事渐熟，利渐兴，再为厘定税率，则于国课必有所裨"[14]。毫无疑问，薛福成的这些认识是超出其同时代人的。至于他正面论述采用机器，振兴百工，以"殖财养民"，炼铁开煤，以"利用厚生"，修筑铁路，"复收铁路之利以供国用"等等[15]，历来研究者颇多评述，此不一一赘论。可以说，把国家财政建立在经济繁盛，人民富庶的基础之上，是贯串薛福成财政思想的基本观点。
    二
    正因为薛福成的财政思想是以"富民强国"，"为民理财"为出发点，因而他对与财政相关的一系列重大问题的看法，大多比较真切实在，又因为他注意吸收国外的新事物，对比分析中国和西方各国的经济、社会情形，他的一些见解又具有独到的创新之处。
    在国家与商民的关系上，诚如上文所述，薛福成认为，既然国家财政取之于民，就必须养民护民。"谋国之精神，必爱民若子"，才能"汲之若水"。如果一味征敛，不知"养护贫民"，则"民必不堪命"。一旦"民穷财尽"，国家财政也就无所寄托。他指出，"大抵古今谋国之经，强由于富，富生于庶"[16]。人民安居乐业，生活富裕，才有条件谋求国家财力的充裕和国力强盛。为此，他提倡藏富于民，不止一次论及要"兴我贸易，藏富于商民"[17]。在比较中国和西方各国国势、国力时，他说，国外"致治之要约有五大端"，其中之一"曰阜民财"亦即"藏富于民"，"泰西诸国竞筹藏富于民之法，然后自治自强，措之裕如"[18]。由此出发，在议论当时有关经济举措时，薛福成常常以"为民兴利"与"有裨税课"相对举，作为两个重要标准，而且总是把"养民殖财"作为筹措国家财政的前提，又把"导民生财"，作为国家财政的目标之一，强调"为斯民利用厚生"。显然，薛福成的议论没有停留于一般地反对苛征暴敛上，他把安民、养民、富民作为谋国立国之纲要，并借鉴西方各国的经验，提出一系列具有近代意义的建议和主张。例如，"筹国家公帑以助商贾"，"行钞票以济钱法"，"开银行以生利息"，"定关税以平货价"等等，强调养民之道的关键在于"求新法以致富强"[19]。这些都在国家与商民的关系上注入了新的内容，不能笼统地把它归之于维护清皇朝的封建统治。
    在中央与地方的关系上，薛福成没有多少直接的议论，但从他关于筹措饷糈，整顿税赋的论述中可以看出，他倾向于以省为单位形成地方一级财政，并把地方财力的扩充作为国家财政稳定的根基。他在评说各省督抚政务、军事、经济的建树时说："夫天下事远之以才力，而成之以财力。若财力不裕，则财力虽宏，无所用之"。他对地方官僚善谋经营，奋树规模极为激赏，认为这不仅是封疆大吏建立政绩的基础，也是国家"从容发舒"，"夷艰济变"，"协济邻饷"，"筹奠边疆"的重要条件[20]。具体而言，他认为一部分重要的税收（如关税），理所当然"由户部提拨，非大吏所能主持"，但对一些地方性的税课捐费，如直隶的旗租，江苏的盐课，福建的茶税，广东的沙田、烟膏之捐等，应有"供地方留支之费"。另外，承平之时财政大权"固在户部"，而遇战乱之难，"疆臣竭蹶经营于艰难之中，则部臣亦不能以承平时文法掣之。"特别是对于边疆要冲，中央对地方要"假以事权"，允许"宽筹其饷"，"实力经营"，"定盐课，兴矿利，流通百货，以榷厘税"，这是整个国家自立自强的"经久之道"[21]。清朝前中期的财政是比较严格的中央集权体制，全国财政由户部统理，各省布政使司只是中央的派出机构，其职能也只是代户部掌管当地钱粮的征收缴调，征收的项目和数额，解缴（京饷），调拨（协饷）的数量、时限，均服从户部指令。地方留支一律报户部核销，地方藩库也只是代部存储，地方官员不得随意支用。在镇压太平天国的军事行动中，清廷允许督抚自筹军饷，坐支上解的钱粮，甚至自开科目，征募摊派，中央大一统的财政体制趋于瓦解，各省形成相对独立的地方一级财政[22]。薛福成的一些见解，正是反映了这一客观情势，历史地看，地方分权格局比较高度集权的财政管理体制，客观上有利于发挥地方官、绅、商的经济主动性，有利于发展工商业和导向近代市场经济，但也带来财权财力的分散，为各省军阀拥兵自重造就条件。当然，从国家统一和加强控制出发，薛福成也主张中央应严格对地方在财政上的考核和监督。具体办法是"核州县之交盘"，明确条例制度，对官员卸职调任"拖延不交"或"交代未清"的，严格给予处分，"参革毋贷"以此制止坐支、挪移、侵亏，保持对地方的必要约束，达到"功令严而亏挪少，亏项绝而库藏充"的目的[23]。但从他论及的范围看，这主要是就州县官吏而言，而考核督察之职权，主要还得由各省督抚来履行。
    在中国与外国的关系上，薛福成主张学习和借鉴西方的先进学说、办法，同时，对于抵制外国的经济侵略，维护国家和民族的利益，他始终抱着较为清醒的认识和坚定的态度。他看到，"通商以来仅三十年，而外国日富，中国日贫复数十年，则益不可支矣"。在这种情况下，中国不能不努力自筹振兴之道，"夺外利以润吾民"。他特别注意到"近年日本人夺西人利者"，采用机器，讲求工艺，取得显著成绩，值得中国仿效。所谓夺外人之利，既指贩运之利，也包括艺植之利和制造之利，其中最重要的是采用机器，制造货物，使中国所造之物"能与西人之物相抗"，从而"与西人争利"，"分其余润以养我贫民"。如果不是这样，中国人就只能购用洋货，其结果将是"彼能借资于我"而"我不能借资于彼也"，最终必然是"厚殖西人之利"。中国的财政就会"如水渐涸而禾自萎，如膏渐销而火自灭，后患有不可言者矣"[24]。薛福成所言并非旁观者的危言耸听，正是从严竣的矛盾揭示中，他大声疾呼要发愤图强，通过发展民族工商业，扩大对外贸易，"通官民之隔阂"，"融中外之畛域"[25]。这样，中外"彼此可共获之利，则从而分之，中国所自有之利，则从而扩之，外洋所独擅之利，则从而夺之"。"三要既得，而中国之富可期"[26]。基于这样的认识，薛福成就关税、外债、外贸和国际收支等中外关系问题提出了自己的一系列看法，这将在下面加以讨论。无论如何，他主张把国家财政建立在抵制外来侵略，夺回和分取外人独占之利的基点上，达到了前人所未能企及的思想高度。
    三
    薛福成作为清廷的重要使臣，多年从事外交事务，因而他关于财政问题的论述，较多涉及对外关系，较多地从讨论对外约章，对外谈判，以及处理对外事务的角度提出问题，加以阐发。这构成他财政思想的一个重要特色。
    清朝末年清政府与列强在财政关系方面的重要交涉之一，就是加税裁厘谈判。这项谈判起始于1869年的中英修约谈判。各国为了扩大对华商品输出，要求裁撤厘金，而清政府鉴于海关实际税收大大低于1858年中英通商善后条约所规定的值百抽五的税率，提出要相应提高关税税率。这一谈判在国内朝野引起强烈反响，一时众说纷纭[27]。在这一问题上，薛福成的观点是前后有所变化的。1869年以前，他主张"裁撤厘金"，在《上曾侯相书》中，他指出"昔之创为此法，不过济变一时而已。若军事稍纾，循是不革，非所以厚民生而培元气也。"因为各地任意增设卡局，提高抽征比例，诡寄勒掯，加以官吏侵蠹其中，"法久弊生，此法即为徒设"。但他认为要逐渐裁撤，"可先减天下厘金十分之六"，以后"渐减渐少"，以至于尽裁。并且建议以兵屯垦的办法来替代厘金减少后的经费支出。屯垦所需经费，先移用一年或两年厘金。这样，"用厘金以兴屯政，数年之后屯田毕理，兵饷大减，而厘金故可尽裁也"[28]。显然，薛福成的主张明确，且较为具体可行，不同一般空谈无实的清议。1869年以后，他的观点可分为两个方面，一是从对内减轻商本，便利转输出发，他主张"整顿厘金"，"以纾商力"。所谓整顿并非骤撤，而是"或酌减捐数，或归并厘卡，以为异日尽裁之渐"，最终目标还是要"普除厘捐，大慰民望"[29]。另一是从对外交涉出发，薛福成反对盲目接受外人意图而立即裁撤厘金。他认为，"中国整饬厘金之弊，严杜中饱，俾商民乐业"。这是中国内政，不应由外人干预。"俟中国财用充足，徐图裁减"，这当然可以，但"外人挠我自主之权不可也"，"予洋人以垄断之柄不可也"[30]。裁厘加税是一个极为复杂的问题，在讨论对外交涉时，薛福成曾针对裁厘后是否加税，洋货能否单独免厘，能否以加重洋药（鸦片）之税以补偿裁厘所失等问题，从不同角度分析利弊，一一提出预案。例如，对单裁洋货之厘问题，他指出如果洋货免厘，厘卡"所需经费必尽取盈于土货"，结果必然是"畅销洋货，而使土货独受其累"，也即助长外货输入而抑制国货流转。同时，洋商"必更揽庇华商之货"，土货也必"冒洋货以漏捐"，"则土货厘金亦必大绌"。再者，以往"华商因避厘金之故，竞买税单，洋关税因之稍旺"，一旦减免厘金，"则洋税必多偷漏"，"洋税随厘金而减者，又自然之势也。"为此，他明确反对洋货免厘，并且据此提出三项"钤制之法"，如果外人不接受钤制条件，就以"意见不合终寝斯议"，如果接受条件，则对免厘所带来的弊病"尚可收补救之功"。综上所述，在厘金问题上，薛福成的基本观点是加以整顿，逐步裁撤，但裁撤之权应不受制于洋人，并对外国侵略者趁机攘夺我国利权（态度鲜明地加以抵制，这无论从用意还是立论依据、方法来看，都并不错。以往一些研究者笼统地认为薛福成的思想保守、倒退，对厘金的弊害缺乏认识，或者简单地断言他是从维护清皇朝统治的需要来考虑厘金问题，显然是没有把薛福成的议论，放到清末关于免厘加税对外谈判的大背景下加以考察，也没有能真正把握他思想的精神实质。当然，薛福成对裁厘问题的认识也有其暗昧之处。这主要是他出身于曾、李幕府，不可能完全超越作为北洋僚属的局限。他曾说，"是洋货免厘之害，中于淮军与北洋者尤甚也。淮军与北洋受其病，亦天下大局之病也"[31]，明显从维护北洋利益来考虑问题。当时朝中也确有一些官僚，欲借裁厘以削弱北洋势力，薛福成所言是有其隐衷的。不过，这是另一层面需要讨论的问题。