清政府提高巡警素质之另一途，便是创立警察协会。1906年5月15日，顺天府人杨宝书在《时报》发表《警察刍言》，文章认为，"中国现在之警察，有警察之名，无警察之实"，要使有警察之实，办法之一途就是仿日本警察协会设立中国警察协会。作者认为，日本设立警察协会，"日取其本国及欧西诸国现行之警务，朝夕讨论，加以实验，月异而岁不同"。与此同时，各地类似警察协会的组织亦相继建立，当时据《东方杂志》第三卷第八期《各省内务汇志》"京师"条，京师外城巡警总厅设一市政公议会，"厅丞自为议长，参知事以下各员为议员，地方公正绅士为议董。每月公议数次。风俗之美恶，民生之休戚，一切市政之应如何改良，均须分别推究，令书记笔之于册，以备择要施行。"据第九期《各省内务汇志》"直隶"条，隆平县"设立公议局警务研究所……每月朔日会议一次"。据第五卷第四期《各省内务汇志》"京师"条："内外城巡警总厅议定开办市政会，研究改良市政一切方法，业经订定详章，每月开会二次，并邀集各学区赞成其事，俾臻完善"。同卷同期之"江苏"条，"宁垣警察议设警务研究会，以实地试验，交换知识为宗旨，业已禀由江督端午帅批准立案。"
    巡警学堂、警务研究会的设置，不仅有助于巡警素质的提高，更有助于推动中国巡警制度的近代化。
    在各地巡警建立及其机构不断完善的过程中，巡警制度亦开始法律化。
    警察法规是调整警察机关和警务人员活动的法律规范。早在巡警部设置前，直督袁世凯就曾组织订立了《警务章程》。1902年10月17日，清廷通谕各省："前据袁世凯奏定《警务章程》，于保卫地方一切，甚属妥善，著各直省督抚仿照直隶章程办理。"但是，由于各地"参酌"本地情形太多，尽管有好些地方是"遵旨仿办"，但所制章程与法规性质相差甚远。如安徽大通制定的《巡警法令》和《江西九江警察章程》相比较，前者二十一条，均是针对警察在可能遇到的各种情况下的处理办法，而后者各条纯是针对巡警功过所订之奖惩条例。巡警部尤其是民政部成立后，由最高机关制定统一的警察法规才成为了可能。有人统计，由巡警部、民政部以及京师内外城巡警总厅制定发布的警务法令，不下二百余种。这些法令，大抵分为四类：一为总务类，包括对警察机构的组织、编制、官吏任用、赏罚恤助、考核训练、礼式服装等的规定；二是为行政类，包括护卫、治安、正俗、外事、户籍、交通、营业、建筑、保息；三为司法类，包括刑事、警法；四为卫生类，包括清洁、保健、防疫、化验、戒烟等。统一的警察法规的建立，加快了中国警察制度的进程。
    三
    清季建立巡警，其困难不少，首先遇到的便是经费问题。
    巡警的设立需要大量的经费，这对财政日愈枯竭的清王朝来说确是一大难题。当时，其经费除靠政府拔付外，还需从"民捐"中来。官款，主要靠裁汰绿营、防军之饷项，也有保甲局遗留下来之保甲款项，也有为建立巡警之专拔款项。但单靠官款很难支付巡警日常开支，故许多地方都抽商捐以补不足，如铺捐、车捐甚至娼捐等。据记载，江南地方，是有"米捐"[32]。边陲新疆之乌里雅苏台，"近因举办警察，款项难筹"，"拟创办土捐以资接济。嗣后，凡由古城来乌之土药，无论携带多寡，每两均按七分抽捐，粘贴验票方准售卖。否则，查出重罚治罪。"[33]商捐依该地繁华程度而论，不过，据袁世凯《津埠照旧捐办巡警片》："房铺、车辆捐数无多，不敷开支甚巨。"[34]华洋大埠之天津尚且如此，其它地方可想而知。除抽各种商捐外，城乡警费还靠抽取民捐而来，当时的民捐形式多种多样：在城市，居民小户除极贫不计外，余皆由警察编查门牌、造具清册，按月照收。在乡村，有青苗会、支更费、赛会、演戏等款项，这些都直接由农民认捐而来。有的地方还有"田捐"，如安徽桐城县办理警察，由收由捐以充经费。当时，桐城"合邑田亩计三千二百余顷，按亩抽捐一分五厘，岁可得银四千八百余两。"[35]更有甚者，有的地方干脆连名目也不开具，直接摊派，如直隶之玉田县办警察，"所需经费除拔用青苗会、支更费外，并向各区筹摊，每大区每年一百二十两，中区各八十两，小区各六十两。"[36]
    就各级巡警机构而言，其经费来源差别甚大。京师、省城以及其它一些城市如上海，公款较多，商捐较可观，举办巡警相较而言要容易得多。不过，由于兴办巡警花费大，而当时的清政府又正为"庚款"的筹措焦头烂额，专门款项实在不多，故无论在哪里，经费不足都严重存在，尤其是厅州县乡镇一级更为困难。据《东方杂志》第三卷第九期《各省内务汇志》"淅江"条：慈溪县巡警"所有费用，均由县令筹垫，并拟每年捐廉一千二百元以为常年经费。"据《东方杂志》第四卷第七期《各省内务汇志》"直隶"条：高阳县"城乡巡警已一律办齐。城内巡警需用一切，约非三千余两，断难敷用，故除绅商、铺户每年认筹津钱四千吊外，又将词讼状纸，由县出售以充警费。"
    经费来源艰难是清末警政开办后出现的突出问题，正是因此，一些地方出现了官督商办、官督绅办等形式。据《东方杂志》第三卷第七期《各省内务汇志》"山东"条："烟台……近该埠商会坐办梁董礼贤，拟将烟台巡警归并商会经理，作为官督商办，常年经费统归商会筹拨，不再领官款"。又据第八期《各省内务汇志》"安徽"条，桐城县办理警察亦"议定官督绅办"。巡警因经费问题而由商办、绅办，实在不是好事。
    清末巡警，从其建立到清亡，历时十余年。从整体看，初期全国各地规制不一，互不统属。中期进行了一系列整顿后有所好转，但时间已所剩无多，故它未能成为清廷举办之初所期望的那种"回身之术"。
    但我们也应该看到，清末巡警制度的建立，在客观上使中国警政开始了近代化的进程。中国社会虽然从1840年开始，就进入了近代，然而，包括警察制度在内的种种制度却还是沿袭古代而未能有多大的变化。清末巡警制度的建立，终于从制度上改变了中国古代军、警不分，差役、保甲混杂的警察制度，使中国警政走上了近代化的道路。
    注释：
    [1]《光绪朝东华录》，第4750页。
    [2]《光绪朝东华录》，第4124页。
    [3]《光绪朝东华录》，第4750页。
    [4]罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局，1984年版，第191页。
    [5]王尔敏：《淮军志》，中华书局，1987年版，第387页。
    [6]《光绪朝东华录》，第4742页。
    [7]《光绪朝东华录》，第4743页。
    [8]《光绪朝东华录》，第4860页。
    [9]《袁世凯奏议》，第1055页。
    [10]《东方杂志》第一卷第六期，《军事·改兵制私议》
    [11]《戊戌变法》（二），第227页。
    [12]《戊戌变法》（二），第255页。
    [13]参见梁启超：《戊戌政变记》附录二，《湖南广东情形》。
    [14]参见《湘报》第七号，1898年3月出版。
    [15]《中外旧约章汇编》，第1019页。
    [16]《光绪朝东华录》，第4718-4719页。
    [17]《东方杂志》第一卷第二期，《内务·山东巡抚周奏山东试办巡警就已裁兵勇饷糈改练巡军折》。
    [18]《袁世凯奏议》，第1056页。
    [19]《袁世凯奏议》，第1056-1057页。
    [20]《袁世凯奏议》，第1170页。
    [21]《东方杂志》第一卷第二期，《内务·山东巡抚周奏山东试办巡警就已裁兵勇饷糈改练巡军折》。
    [22]《东方杂志》第一卷第二期，《内务·各省警察汇志》"山东"条。
    [23]《东方杂志》第二卷第一期，第2页。
    [24]《东方杂志》第一卷第三期，《内务·内务改良汇志》"北京"条。
    [25]《光绪朝东华录》，第5408页。
    [26]《光绪朝东华录》，第5408页。
    [27]见《清史稿》卷119，《职官六》。
    [28]《光绪朝东华录》，第5579页。
    [29]《东方杂志》第五卷第六期，《内务·各省内务汇志》"直隶"条。
    [30]《东方杂志》第五卷第四期，《内务·各省内务汇志》"直隶"条。
    [31]《东方杂志》第五卷第五期，《内务·各省内务汇志》"直隶"条。
    [32]见《东方杂志》第一卷第二期，《内务·江苏常镇通海道郭招募警察巡兵示》。
    [33]《东方杂志》第四卷第八期，《内务·各省内务汇志》"新疆"条。
    [34]《袁世凯奏议》，第784页。
    [35]《东方杂志》第三卷第八期，《内务·各省内务汇志》。
    [36]《东方杂志》第三卷第八期，《内务·各省内务汇志》。