毫无疑问，这些士绅民众是民族主义者，他们的爱国之心无可置疑。然而，事实上，这些人们对铁路商办的乐观前景的估计显然是不切实际的，他们并没有针对国有派所指出的商办铁路的三大弊端，即资金不足、管理困难与缺乏统筹，提出有力的反驳并提出相应的解决问题的措施。他们所采取的办法，仍然是与以往一样，即从道义与感情上来激发民众与商绅的排斥洋款的民族主义情绪，其思路实际上相当简单，那就是，只要中国每个人的良知觉悟激发起来，人人各尽所能，有钱出钱，有力出力，中国就会众志成城，2000万元资金是可以通过国内集资实现的。他们的充满激情的号召，实际内容却相当空洞，对于如何筹款并没有具体的落实办法。
    从宣统元年初到宣统二年中期（1909至1910年）一年半的时间里，在铁路国策上左右摇摆并软弱无力的清政府，陷于进退维谷的两难境地。在此关键而敏感时期，清政府各部及摄政王本人都对此采取相互推诿的态度。从摄政王到邮传部诸大员，既不愿意得罪国内为数众多的商办派士绅，也不愿得罪于四国银行与政府。
    清政府铁路国有政策的正式出台
    到了宣统二年（1910年）七月，清政府在铁路政策上的犹豫不决局面发生了变化，最重要的原因是，盛宣怀这位强硬主张铁路路权国有政策的官僚接掌了邮传部大权。这位新上任的邮传部尚书，在受摄政王召见时，明确地表示了铁路筑路权必须收为国有的施政观点。
    首先，他明确指出，湘、鄂两省设立拒款会，不借外债，筹款自办，实际上，只不过是“与实事毫无补救”的“徒托空言”而已。而粤汉铁路赎回已经达3年之久，而迄今却一无成效。他认为，这一事实足以说明那些坚决主张商办的士绅们是何等地清谈误国。他还讲而指出，事实上，按目前拒款派的办法，即使再过30年，所集之款也不足建造铁路，因为，迄今所谓集款达到多少，完全是不可靠的数字。
    其次，他认为，向外国借债虽然并非万全之策，但是，对于中国这样一个财政困难，资金严重不足的国家，凡是举办开矿、修建铁路与其他兴利事业，只要政府在与外国谈判并签定合同时，能做到“严定限制，权操于我”，使外人只有投资得息之利，无干预造路用人之权，在这种条件下借洋款利大弊小，是可行的。
    盛宣怀的这番谈话，确实把铁路国有论的观点表达得言简意赅，对拒款派的不切实际，也可说是切中要害。摄政王闻奏后“大为动容”，便命令盛宣怀与外务部与度支部妥商办理。[6]这位当政已经两年多的摄政王显然也希望以雷厉风行之势，来推行在他看来利国利民的铁路国有政策，以此来树立自己的威信，改变世人认为他当政以来过于优柔寡断的印象。
    从1910年秋至1911年初，清政府感觉到，商办派的拒款风潮稍趋缓和，并认为在这种情况下，铁路国有政策出台，可能不会像两年前那样引起民间强烈反弹。另一方面，盛宣怀在与美、英、法、德四国代表之间，经过20余次的艰苦谈判之后，终于使四国代表进一步作出若干让步，让步的主要内容包括，四国银行允许中方在借款期间有权将借款之半数存于交通银行与大清银行（原先规定只能存于四国银行）；删除了原定四国有权参与建造的若干枝路的条款。邮传部在修改了张之洞与英法德三国所定的铁路借款草约之后，已经进入最后签约阶段。
    就在即将签约的关键时刻，一位名叫石长信的专管驳正政令违失的监察官员（给事中），在宣统三年四月七日，呈交了一份颇有创意的奏折。石长信的这份奏折把铁路划分为“干路”与“支路”两种类型，主张把贯通全国的主要线路的干路归由政府借款兴办，而其余支路，则由各省绅商集股商办。奏折还列举了德、法、奥、日本、墨西哥等国的铁路均归国有。而中国能把支路让民间自办，已经属于其他国家民众难以享有的特殊权利。
    最后，这位给事中画龙点睛地指出，如果当年不是张之洞听信王先谦的错误建议，以巨款为代价，向美国合兴公司废约并赎回路权，以及由此造成的反复折腾，7年至今，粤汉铁路早已建成并交付使用了。而京汉铁路则到了10年还本期了。[7]
    这一建议确有其独创性。它为朝廷打破僵局提供了一条新的思路。石长信的著名奏折呈交之后，立即引起了摄政王的重视，犹豫不决的清廷统治者茅塞顿开，几天以后，清廷上谕称赞其“不为无见”，交邮传部评议。
    盛宣怀则立即以邮传部的名义，对石长信的奏折予以积极呼应与补充，盛宣怀在该奏折中称，欲使铁路纵横四达，则非国家出全力，断难办到。盛氏的奏折还进一步以德国作为例子：数十年前，德国民间亦要求自办铁路，而且也是聚讼多年，一路不成，由于德国政府认识到如此重大要政，决不能因民间牵制而受到耽误，于是决然定策，铁路路权全部收归国有，正因为如此，才有今天德国铁路的四通八达，星罗棋布。德国的经验可以作为中国的前事之师。
    盛宣怀奏折还进而批评了民疤（商办）铁路之不当。他认为，民办铁路有着一系列难以克服的困难。他指出，各省商办铁路，如能随时集款，随时兴建，自今六七年来，也多少应有所成就，然而，由于民办铁路缺乏国家控制，经理之人，或者是结党营私，或者是蹈虚而不务实，而从老百姓那儿搜括来的巨款，又虚糜坐耗，甚至侵挪倒账。其结果是“路工濡滞，耗费浩繁，皆出意料之外”。他还指出，铁路不能完工，则所入必不能敷所出，亏损反过来又使民众受苦，“是欲利地方，而适所以害地方也”。[8]
    在收到石长信的奏折后的第6天，清廷就正式发布上谕，向全国发布了干路国有的定策。
    1911年5月9日发布的这份上谕，可以说是对以往政府的商办铁路政策的自我清算。该上谕指出，以往路政，不分枝干，不量民力，一纸呈请辄行批准商办，导致路政的错乱纷歧。这种商办政策的结果是，在广东“收股及半，而造路无多”；在四川“倒帐甚巨，参追无著”；而在湖南与湖北，则是“设局多年，徒资坐耗”。上谕称，如果这种状况旷日持久，民累愈深，后果何堪设想。该上谕最后宣布，全国各省集股商办的干线铁路，一律收为国有。而枝路则仍许商民量力酌行。至于如何收回之详细具体办法，则由度支部与邮传部根据这一宗旨，悉心筹划。[9]
    此诏书宣布之后10天，即同月20日，盛宣怀就与英、法、美、德的银行财团缔结了借款合同。
    四国银行借款合同及其评价
    应该说，相对于过去清政府与外国所签定的铁路借款条约而言，这份合同还是较为有利的。盛宣怀于1911年5月20日代表清政府与四国银行签定条约的基本内容是：
    一、清政府向德、法、英、美四国银行借款1000万英镑，年利息为五厘。用于建造1800华里的铁路以及车辆设备，铁路将在3年内完工，贷款则须在40年内还清。
    二、受贷款方则以两省的百货厘金、盐厘金等合计520万两作为抵押。此项贷款本利，如能按期偿还，则贷款方不得干预各省之厘捐。
    三、条约还明确规定，铁路建造与管理的全部权力归中方所有，并由中方自行选派三名洋人总工程师，外国银行对所聘总工程师有否决权，但须说明否决理由。总工程师听命于中方督办大臣。其委任、辞退有关人员须经中方总办同意，如有分歧，由中国邮传部作最终裁决，对此裁决，不得提出异议。
    四、所用铁轨，必须使用中国汉阳铁工厂自行制造的产品。价格则由邮传部比较他路欧美产品价格而定。所需从外国购入的重要原材料与产品，须通过招标方式进行，经理之人须通过公共市场，择价格最廉者或货料最佳者购买，定购材料及支取费用，须由中方督办大臣或总办核准签字。进货时须由中方所聘者验看后才能进货。如中国的原料或产品与各国原料或产品相比，质同价低，或价同质高，则应优先购买中国原料或产品。以鼓励中国工艺。而购置中国工厂生产的产品，均不用给钱。[10]
    特别要指出的是，盛宣怀在其给朝廷的奏折中，声称，为了使条约尽可能对中国有利，他已经尽了最大的努力。他在例举了该条约谈判中所争取到的各种有利于中国的让步之后，声称，“以上各节，磋商数月，会晤将及二十次，辩论不止数万言。于原约稍可力争者，舌敝唇焦，始得挽回数事。实已无可再争。”[11]
    如果把该条约与张之洞于1909年与三国银行所签定的草约相比，盛宣怀所签定的这项合同，其条件确实更为有利。盛氏也确实为此付出了相当的心血。可以相信，作为一个成功的精明的商人，盛氏在与四国银行所进行的艰苦的谈判中，他确实有机会发挥了自己的讨价还价的经商谈判才能。盛宣怀相信，只要采取上述办法，粤汉铁路分段赶造，限定三年内接通，而在10年之内准可还本。而且，新颁布的铁路国有政策，不会与民争利，只要商民愿意，可以附股，与国家同受利益。[12]
    事实上，这种国有铁路也是后发展国家现代化事业中常例。俄国在19世纪60年代，铁路多数是由私人公司建造，到80年代以后，政策则变为由政府承建，把民办铁路赎归国有。[13]其次，德、日、墨西哥以及许多其他国家，均有过允诺商办，然后又改为国有的阶段。
    为什么必须收归国有？除了本章前面所提及的商办铁路建设面积的种种弊端与困难外，还因为，中国作为一个落后的农业国家，在现代化初期阶段，与其他所有后发展国家一样，都面临着建设资金极度匮乏的困难。农业剩余对于从事工业化所需要的巨额投资本说，只能是杯水车薪，而这些都是现代人所了解的简单经济知识。关键不在于可不可以向外国银行借款筑路，而在于是否因为借款而丧失利权。事实上，通过自主的合理的谈判，以不附加政治条件作为前提，向当时发达国家的商业银行货款筑路，不失为一种可以考虑的办法。
    下面，让我们来看一看这份条约本身的内容。
    首先，从利率来看，平心而论，这项年利息为5%的贷款应属于低利率的。清末中国国内钱庄的平均利息高达12.5%至14.8%。西方各国之所以能以此种低利率贷款给中国政府作为铁路建设经费，并非是因为西方资本家和食利者慈善过人，而是因为，工业化国家有足够的剩余资本与游资，对于西方国家的食利者们来说，其在国内银行存款获取的利息更低，正因为如此，以接近5%利息借贷给中国，比放在银行生利更有利可图。
    第二，贷款抵押，乃是获得经济贷款的条件，这可以说是经济学的常识，在当时的条件下，任何国家都不愿在没有抵押的前提下，把大宗款项贷给一个经济落后的穷国。这项借款合同与中国以往的铁路借款合同相比，不是以铁路管理权或铁路所有权作为抵押，而是以百贷杂类与盐厘捐为抵押品，其风险性要低得多。
    第三，在当时中国缺乏铁路建造技术能力的情况下，雇用西方国家工程技术专家乃是应有之义，雇用有经验的外国工程师，能够尽可能地避免返工，保证工程质量，并可以避免由于雇用经验与专业水平不足的本国人所造成的巨大的经济损失。在中国当时缺乏自己培养的有实际经验的工程师的现实条件下，拒款派以节省经费为理由，要求拒骋洋人工程师，显然是不切实际的空谈。必须指出的是，该合同在用人权上，严格地限制了洋人总工程师的数量、职权范围，明确规定了其听命于中方总办或督办，并接受邮传部的最终仲裁。应该说，这是在吸取以往条约的教训后，在保障中方利益方面的一种进步。
    第四，本合同还明确规定了优先使用中国工业产品与原材料。此外，对所采用的贷款国的产品与原材料，规定了中国所拥有的监控权利。
    第五，最为重要的一点是，本合同规定了四国银行及其政府为贷款方，并不拥有经济利益以外的政治附加条件。这个商业性铁路建造借款合同，与过去在云南、山东与东北严重损害中国主权的铁路建筑合同有所不同。
    如果把这项铁路贷款合同，与清王朝被推翻两年以后由民国政府与六国银行所签定的“善后大借款”相比，就可以十分清楚地看到两者大不相同。后者加之于中国的政治经济条件是如此地苛刻，以至于连美国新任总统威尔逊都认为，西方从这项“善后大借款”的所获得监督权利与措施，已经“近乎侵犯中国本身的行政独立”，因而撤消了对美国银行团的支持。