铁路国有政策失败的原因与启示
    基于上述分析，我们可以认为，单纯从一个后发展国家交通现代化的逻辑来看，政府所采取的铁路路权国有政策，是在对过去商办铁路失败作出反思之后形成的，是合乎一个后发展国家的经济逻辑的。然而，这样一种合理的政策为什么在实际中遭到失败？甚至最终导致这个政权的灭亡。
    首先，即使是合理的政策，只有在得到民众充分理解的基础上，才具有现实可行性。对于一个推行现代化实业政策的主政者，作出某种政策选择，不但需要合乎经济发展的逻辑性，而且需要合乎政治运作的逻辑性，必须考虑到天时、地利、人和等多方面的条件制约。
    一个政府要推行一项与民意相左的或民众尚不能充分理解的政策（即使这项政策最终是对国家民族有利的），就必须充分考虑到，自己是否具有足够的权威资源来支持这项政策的推行。权威合法性的意义在于，它是一种促进或控制社会认同的重要资源，它能有效地减少决策实施所必须支付的各种社会成本和政治成本。
    然而，当时的清政府却没有足够的权威资源。事实上，到1908年以后，这场新政运动已经陷入严重的困境之中。政治腐败、地方主义的膨胀。谘议局与资政院的离心力量的发展，财政上的危机，摊派苛捐杂税引起的社会中下层阶级不满情绪的迅速滋长，立宪派士绅的激进化趋势，从排满革命风潮到农村的抢米运动，各种政治与社会反抗运动的崛起，这些改革综合症引发的社会问题，不断削弱了清政权的政治权威，并使政府陷入四面楚歌的困境。而且，自1908年慈禧与光绪死后，清政权缺乏足够权威的强势政治核心来控制局面。
    尽管如此，对于清政府来说，推行社会分歧较大的新政策，并非必然导致失败的命运，在这种“民气尚固”情况下，是否懂得适当的妥协与让步，避免矛盾的激化，就显得尤为重要。灵活性是任何一个推行改革的政府作出政策决定时必须具备的重要因素。而清政府恰恰是一个缺乏足够的权威，又在矛盾与分歧相当激化的条件下过于固执，缺乏应变弹性的政府。
    事实上，清政府在推行铁路国有政策时，地方官员对本地的社会民情的了解更为直接真切，也深知由此可能引发动乱的危险。前文提到的四川都护王人文，就曾多次发出电报，建议政府收回成命，他甚至在受到摄政王严厉斥责之后，反而更加强烈地继续坚持已见，这正是因为他作为地方大员，亲身感受到保路思潮在动员民众方面所具有的巨大影响力。
    而一向以态度强横著称的赵尔丰，受命伊始也同样主张妥协，直到后来受到摄政王的强烈压力，才为了保全禄位而变得强硬起来。此后准备接替赵尔丰的岑春宣，也是一名以作风强硬粗犷著称的官僚，他在尚未入川以前，就已经发表了富有强烈个性与灵活性的政见。
    所有这些亲临前台的重要地方大员处理四川铁路问题的态度，都与朝廷僵硬的做法相左，这不是偶然的。然而，他们所表现出来的灵活性均没有受到政府的肯定，相反，他们的态度反而被清朝主政者视为是这些地方官员无能的表现。在如此关键的危机时刻，处于庙堂之上的朝廷主政者已经完全丧失了对现实民情的感知能力。
    这里还应特别提及的一点是，盛宣怀拒绝偿还四川商路公司中亏空的300万元，这一关系到四川股民切身利益的处理办法，是激起四川反对铁路国有风潮的导火线，并进一步引发先是在四川，后来又蔓延到湖南、湖北与广东的反对国有的风潮。对于盛宣怀的这一做法，究竟应该怎么看？
    盛宣怀拒绝由政府支付四川商办铁路公司原先亏空的部分股资，不能说完全没有道理。盛氏曾明确表示过，政府不能把从全国老百姓聚集到国库的钱，用于补偿民办铁路公司由于自己经营不善所造成的亏损。这话听上去也可以说振振有词。然而，政治决策的逻辑并不等同于经济的逻辑。
    盛宣怀本人是一个相当成功的商人，他有着过人聪明。但政治家的智慧并不等同于商人的智慧。政治家的精明首先表现在对民众心理有切实的洞悉，政治家需要有一种对复杂的问题进行协调的能力。从某种意义上说，商人需要的是精明的斤斤计较，而政治家则恰恰需要的是在“识大体”基础上的“模糊”，需要着眼于政治上的大局。质而言之，需要的是一种“大智若愚”的胸襟。
    正因为如此，张謇后来在评论清末铁路国有失败的原因时，曾批评盛宣怀完全不懂得国家对于人民应怀有一种“涵复之义”，当一个精明的商人在承担政府官员角色，并面对政治大局时，如果仍然没有摆脱经商时那种单纯的“算盘思维”，他就是大愚若智了。这里实际上还涉及到一个重要问题：一个政治人物原有的社会角色以及受这种社会角色制约而形成的思维方式与价值态度，往往会不自觉地消极地影响到这个人物的政治决策，角色的变换对于政治行为与政治思维的影响，是一个值得重视的问题。
    保路运动：经济排外主义、地方主义与立宪派的结合
    清政府的铁路国有政策的失败，还与保路运动声势浩大的抗争有关。保路运动之所以形成强有力的具有高度社会动员力与号召力的政治抗争运动，乃是因为它是观念层面的经济排外主义思潮、社会层面的地方主义势力与政治层面的谘议局力量这三方面的因素彼此密切结合的产物。
    首先，保路运动的思想基础是经济排外主义。这种思潮主张的是“文明排外”，与近代历史上的保守排外派不同，经济排外主义已经认识到工业文明的强大力量。但它却认定，只要激发中国人的民族危机感与爱国良知，就足以解决中国实业发展所需要的全部资金、技术、与管理问题。经济排外主义者对现代实业所需要的条件的复杂性，知之甚少。这实际上是一种传统封闭心态在新的条件下的延续。
    另一方面，经济排外主义高扬民族主义的道义原则，并认定只要唤起每个人的爱国良知以及对道义原则的效忠，就可以解决包括铁路集资在内的一切“事功”问题。这种思维方法与价值观，与中国传统的“人心正，则天下无不正”的思维价值模式具有深层的同构性。一旦把铁路问题“道德化”，就会把“商办”简单地视为“爱国”，把“借款国有”简单地视为“卖国”，把与他们观念相左的“铁路国有派”视为“卖国”的邪恶势力来加以抨击。这种传统的“两值分类”的道德判断，与民族主义的激情相互渗透，就使这种思潮具有强烈的抗争性与社会动员力。
    其次，保路派的力量还在干，经济排外主义者所高扬的道义理念，被商办公司的地方主义与分利集团势力所利用，后者以“爱国主义”的堂皇口号，来抵制政府要求铁路建设中央集权化的努力，这些地方势力以“反对外国资本侵夺中国主权”为理由，来抵制铁路国有，冠冕堂皇地以此来维护地方分利集团的利益。这样，他们就在爱国的旗号下，取得了“话语霸权”，把民众中的朴素的爱国情绪激发起来，形成一股声势浩大的、混杂着既得利益的自私算计与爱国主义的民众激情的保路运动。
    保路派的政治动员力量，还在于地方主义的分利集团与经济民族主义者成功地利用了地方谘议局作为自己的政治舞台。谘议局成为地方主义与经济民族主义者发起保路运动的大本营。
    特别值得指出的是，各省报刊这些大众媒体均掌握在地方士绅与知识分子手中。而这些士绅商人又是深受占主导地位的经济排外主义与地方主义思潮的影响的，他们与谘议局互通声讯，其结果则是，清政府的任何中央集权的政策行为，均会在地方谘议局与报刊上受到猛烈抨击与抵制。
    而在一个刚刚从文化专制“大一统”的社会中脱逸出来的变革社会中，在国民教育水平尚不发达的条件下，报刊舆论缺乏多元制衡机制与传统，一种社会思潮成为主流后，整个舆论几乎完全是“一边倒”，大众对于铁路国有政策的背景，商办铁路政策何以失败且不可行，借款条约为什么对中国有利，后发展各国为什么都不约而同地从铁路商办改为铁路国有等等，对这些基本问题没有几个人说得清楚，也根本无法通过这些充满情绪化的报刊来了解。而人们受到的则是报刊杂志煽情性的“话语轰炸”，对于政府一方的观点几乎可以说一无所知。
    正是在这种背景下，立宪与地方自治不但没有达到改革发起者原来所以为的那样，实现民族新的认同，在政治分歧日益扩大的危机时期，反而成为反对派与政府分庭抗争的舞台与基础。
    于是，这里就可以提出一个发人深省的问题。在日本与其它后发展国家现代化历史上，以国家为本位的民族主义，成为民族的聚合中心。中国在清末的情况则相反，分离主义、地方主义、铁路商办却成为民族主义的共同基础，而国家集权措施则被视为“卖国”的同义语。
    铁路国有政策成为民国新政权的既定政策
    清政府的铁路国有政策最终失败了，清王朝也引火烧身，随之崩亡。但这并不意味着铁路国有的基本方向是错误的。用民国时人们的说法，在清末“民气尚固”的情况下，铁路国有只是“时会未至”。当时，天时、地利、人和的条件还不足以推行这一政策。
    然而，对于一个从事交通现代化的后发展民族来说，铁路国有乃是历史的基本趋势。民国政府在建国伊始，就继承了被它所推翻的清王朝的未竟之业。
    到了民国二年（1913年）六月，亦即清王朝崩亡一年多以后，民国交通部就提出了接收湖南商办铁路为国有的政策。其基本办法与清政府几乎如出一辙。然而，这时的商办派士绅商民们却来了一个180度的大转弯，他们不再像一年多以前那样，高呼“路亡国亡”的口号来拒绝铁路国有。他们已经大大地放低了自己的要求：只求“股本有着”就行。
    与清政府不同的是，此时的民国交通部却根本没有足够的资金，来收购商办铁路的股本。经过协商，最后确定仍然按原先清政府川路成案分年摊还。而摊还期则长达15年之久。与民国政府相比，清政府原先提出的赎股方案，对于商办铁路公司股民来说则远为优惠多了。
    股民们此时已经冷静下来了。他们不再向新政府提出过高的要价。正如当时有人指出的那样，“凡有识者，均晓然于商股之无望，国有之易期。至是乃水到渠成，一一如议，绝无抗拒。”[18]事实上，人们可以设想一下，如果清政府当年不是急切地把铁路收归国有，而是“顺从民意”地继续让商办公司自行其是，那么这些公司破产只是时间问题。其结果将是，用不了多久，各省商办公司在业已破产或即将破掹的压力下，将会主动地要求政府收购路权而实行铁路国有。人类的非理性暷激情居然在某种特定的历史变动中起到如此巨大的作用，本案可以提供一个生动的实例。
    在短短两年内，民国政府相继与掀、苏、豫、晋、皖、浙、鄂等各省八条商办铁路的民间公司签定收路条约。民国政府收回上述八条铁路应付给股民的总金额，连本带息共为6500余万元。然而，除了河南铁路以外，民国政府并没有准备现款来换取商办铁路的股民们手中的股票。为此，民国政府先是采取折给债票的办法，或用不兑现的中交京钞换股。换言之，民国政府竟用一些无法兑现的空头支票，就轻而易举地从股民们手中收回了路权。而这些路权是二年前清政府想用国家保利股票或通货购而不得的。后来民国政府则是干脆拖延，直到1924年，仍然无法归还股民的资金[19]。前后两个政府做的是同一件事情，然而结果竟如此不同。
    更有甚者，民国政府把全国各地原先商办公司的路权收回国有后，却没有进一步的作为。由于新政府无力筹集到足够的资金来从事铁路建设，除了粤汉路建成汉口到长沙这一段外，其余各路只能束之高阁。在各省原来的铁路工地上，路基尚在，而原来已购的建筑材料，不是被人窃走，就是在日晒雨淋中朽蚀不堪[20]然而，这一切似乎并没有引起人们多大的注意。新的社会政治问题层出不穷，人们的视线已经转移他处。对于民国这样一个新政权来说，它还有足够多的时间来消耗自己的权威合法性资源。
    此时，保路运动中广泛被人们接受的“商路亡，中国亡”的口号早已被人们淡忘。孙中山先生在1912年时就曾以其特有的浪漫主义激情与想象，计划通过向外国贷款，在5-10年内，在中国建成可绕地球40圈的铁路，并给洋人以全部筑路权与经营权。[21]再也没有人以“路亡国亡”的尺度，来斥责孙中山的铁路计划是“卖国”计划。
    注释：
    [1]“宣统元年邮传部查勘各路实况表”，宓汝成编：《中国近代铁路史资料》，第三册，1159页。中华书局出版。
    [2]“甘大璋等奏折及清帝谕”，《盛宣怀档案资料选辑之一》，80页。
    [3]《日本外务省档案》，3-5-1-9:2-1，第217页，转引自周锡瑞《改良与革命》，94页。
    [4]参见《东方杂志》，宣统二年，第二期，215页。
    [5]“经济研究所藏日文档案”，《铁资》上册，1204页。
    [6]《申报》宣统2年7月20日。
    [7]石长信：《铁路干线国有折》，《东方杂志》第八卷，第四号《中国大事记》之一。
    [8]盛宣怀：“复陈铁路明定干路支路办法折”，《愚斋存稿》，卷十七，奏疏十七。
    [9]“宣统三年四月十一日上谕”。同上。
    [10]《宣统朝外交史料》，卷20，38-51页。
    [11]盛宣怀：《愚斋存稿》卷77，5-7页。
    [12]“盛宣怀致瑞澂电”，《愚斋存稿》，卷77，第8页。
    [13]C.E. Black and Others:the Modemization of Japan andRussia,1975,pp170-172.
    [14]关于施典章挪用四川商办铁路公司股金事件的详情，可参阅《东方杂志》，第7期，“上海金融危机”。
    [15]“邮传部、度支部、督办铁路大臣会奏折”，宣统三年五月，《愚斋存稿》卷十七。
    [16]“川路驻宜公司致成都总公司建议停路权单纯索还用款函”，《四川保路运动史料》，223页，科学出版社。1959年出版。
    [17]“盛宣怀致瑞澂电”，《四川保路运动史料》，271页。
    [18]《清朝续文献通考》，卷371，邮传十二。（33）《三水梁燕孙先生年谱》上册，147页。1946年再版。
    [19]曾鲲化：《中国铁路史》上，第128页。1924年出版。
    [20]同上，121页。
    [21]骆惠敏编：《清末民初政情内幕：莫理遁书信集》上册，知识出版社，970页。