有清一代，吸取元明治藏政策的经验，本着“因俗而治”的原则，针对西藏政教形势的变化，其治藏政策也不断调整、改进，至鸦片战争爆发以前，形成几个明显的阶段。概而言之，清初采取政教分离方式，册封五世达赖及固始汗，通过承认蒙藏上层的联合掌权以确立中央对西藏的统辖权；随后康熙时在册封桑结喜措为法王和以军事手段“平准安藏”的同时，着力遏制以至排除蒙古诸部在西藏的统治，于1721年推行清朝直接控制下的诸噶伦共同管理西藏地方政务制度；1728年，诸噶伦内讧、颇罗鼐获胜后，清朝对西藏地方行政体制实行改革，先是推行“政教分立”的郡王制和确立驻藏大臣监管西藏地方事务的制度。1751年，乾隆又借珠尔默特那木扎勒事件废除了郡王制，授权达赖喇嘛掌管西藏政务，建立起三俗一僧政教合一制度的噶厦政权，完善了驻藏大臣监管西藏政务的行政体制。到1793年《藏内善后章程二十九条》的正式颁行，清朝中央制订出系统的治藏法规，成为清朝前期及中期对西藏地方施政的系统总结。
    本文先从清初着手，对清朝中央治藏政策的制订及其特点，进行一些具体分析，请专家学者予以指正。
    一、明清中央政权交迭之际的西藏形势
    清初实行利用藏传佛教来笼络蒙古，进而确认蒙藏上层对西藏的联合掌权，以达到清朝对西藏统治权的确立，是针对明清中央政权交迭之际西藏地方政治形势演变的实际情况作出的合理抉择。
    明清之际，西藏地方政治形势正处于由政治多元走向地方统一的动荡时期。早在16世纪60年代藏巴汗政权建立，在噶玛噶举派的支持下，对格鲁派来取高压手段，形成以藏巴汗和噶玛噶举派为一方，以格鲁派及其支持者为一方的两个尖锐对立的政治营垒。17世纪三十年代初，藏巴汗政权与进入青海的喀尔喀蒙古却图汗及康区的白利土司联合，从东、北、西三面形成对格鲁派的包围。1632年，信奉噶玛噶举派的喀尔喀蒙古却图汗进占青海，切断了格鲁派与其支持者土默特的联系，使其失去一个强有力的后盾。却图汗还与西藏的藏巴汗丹迥旺布建立联盟，于1635年遣其子阿尔斯兰率军万人进入西藏，企图一举消灭格鲁派及其支持者，与藏巴汗共同控制青藏地区，格鲁派面临生死存亡的危胁。
    格鲁派在危急之中，其领袖人物四世班禅、五世达赖和第巴索南群培计议在重金收买阿尔斯兰的同时，遣专使化装向驻牧于天山南路的和硕特蒙古部首领固始汗求救，[1]固始汗早有占据青海、控制卫藏的企图。遂立即与准噶尔部首领巴图尔浑台吉伪装成香客，秘密进入拉萨，与格鲁派商订消灭敌对势力的对策。五世达赖为固始汗举行庄严法会，授予其“丹增却杰”（护教法王）称号，双方正式结盟。1636年，固始汗联合土默特等，攻杀却图汗。到1641年，先后控制了青海和整个康区。当年底，在格鲁派首领索南群培全力支持下，固始汗突然进军西藏，于次年攻克日喀则，生俘藏巴汗及其随从，灭掉格鲁派最后的劲敌第悉藏巴政权。固始汗其后则坐镇拉萨，直接任命行政官员，封赐世俗贵族，领导地方军队。与此同时，他下令以西藏地方赋税“供养”格鲁派，将西藏地方行政事务委付达赖第巴索南群培管理。这种由和硕特汗王与达赖喇嘛共同领导之下的管理西藏事务的第巴政权，具有蒙藏上层集团联合掌权的性质。[2]
    甘丹颇章政权的建立，标志着西藏地方历史进程由政治多元的混乱状态进入地方统一政权的新的发展阶段。从此，由塞北草原到西藏的道路开始畅通，格鲁派在蒙古社会的影响迅速扩大，从而促进了以“满蒙联盟”攻夺天下统一全中国的的满州统治者对藏传佛教的重视和利用，为清初西藏地方与清中央王朝建立关系铺平了道路。
    甘丹颇章政权建立时，从全中国的大范围看，正是从政治多元走向新的大一统的历史演进过程中。当时，新兴的清政权以强劲力量推进全国大一统，首先采取了向西发展的战略，推行一条其后称为“兴黄教，即所以安众蒙古”[3]的政策，收服联合蒙古的力量，包围并摧毁晚明政权。这种利用藏传佛教笼络蒙古的政策，必然与西藏发生关系。1639年，皇太极向西藏派遣大批使臣，谋求与西藏政教上层建立直接联系。在当时西藏内部两大营垒尖锐斗争的形势下，虽然此次由额尔德尼达尔汗喇嘛等“延致高僧、宣扬佛教、利益众生”的活动没有下文，但是，固始汗和格鲁派上层从自身势力发展的需要出发，自1635年起，已将目光投向新崛起的清政权。1637年，固始汗与西藏宗教上层在策划统一卫藏行动计划时，就商定了共同与清政权建立直接关系。1639年，在清政权向西藏遣使的同时，固始汗等也遣伊拉古克三呼图克图为首的朝见皇太极的使团。“双方几乎同时都分别向对方派出了一个通好的使团，这说明当时双方在政治上彼此需要的愿望和要求几乎是互相的和同步的。”[4]
    1642年10月，伊拉古克三一行抵达盛京之时，清政权极其重视。皇太极“亲率诸王、贝勒、大臣出怀远门迎之。”伊拉古克三等以达赖喇嘛书信呈进，皇太极站立受之，“遇以优礼”。对待使团的接见，既体现了对高僧的“礼遇”，又讲求上下、主从的朝贡仪礼。使团在京八个多月中，皇太极“仍命八旗诸王、贝勒各具宴，每五日一宴之。”[5]予以破格的接待。使团返藏时，清政权派遣干格隆等众多僧人随同进藏，并带去皇太极致达赖、班禅的信件，内称“自古帝王创业垂统，每令佛法流传，未尝断绝，今将致礼高僧，兴扶释教”，说明皇太极有意以元、明的后继皇统自居，以承继元明中央同西藏地方的主从关系。皇太极还命入藏使臣向达赖等西藏政教首领“凡所俗言，俱令口悉”。这一切表明清政权在与西藏地方发生直接关系之初，就将因俗而治、争取固始汗与达赖班禅等纳入了自己入主中原、统一全中国后的总体战略之中。
    二、清初对西藏的统辖
    清初以尊崇黄教为纽带，采取政教分离、因俗而治政策，册封达赖和固始汗，通过承认蒙藏联合政权来确立对西藏的统辖权。
    顺治帝即位之后，随着清朝入主中原，进入由区域性民族政权发展为全国统一政权时期，清中央政权开始摸索适合西藏实际情况并有利于全国大一统的治藏政策。1650年7月，清中央接受了原先与明王朝朝贡的“乌斯藏阐化王遣使进贡方物。”[6]清王朝作为明中央权力法理上的继承者，承认了并接受了明朝对西藏的封授，命令陕西等处“布政司察号，果赍有印信番文咨文，准照旧例入贡”。[7]由伊拉古克三使团赴京朝贡开始的清中央与西藏地方的直接联系，也不断向前推进。据《清世祖实录》，从1646年至1651年间，西藏地方遣使进京11次，清朝派僧俗官员进藏3次。
    早在清廷入主中原之前，顺治帝即在通报固始汗的情况下两次迎请五世达赖喇嘛。1650、1651年又连派专使进藏，敦促五世达赖速来内地。顺治帝三番五次迎请达赖喇嘛，不单是继续奉行兴黄教以安众蒙古的政策，同时是着眼于清朝入主中原，继承前代中央对西藏的政治隶属关系，真正实现祖国的大一统。这些行动证明，清初早已确定了对西藏地方蒙藏联合掌权事实予以承认的政策。而五世达赖迟至1652年才启行朝清，也是出于政治原因，即对五岁多的福临继承大统而实权操于多尔衮手中的形势尚存犹虑，西南抗清斗争又出现新高潮，卫拉特蒙古四部对新王朝也未一致表态，形势如何发展，尚难预料。[8]这同时也是顺治初年多次迎请五世达赖及承认西藏现实政局的原因。
    数年之后，清朝统治集团内部的权力斗争以1650年多尔衮死后削爵而告一段落，顺治帝已牢牢掌握了对全国的统治权力，清中央略定天下的大势进一步明朗。在这种新形势下，清中央对西藏的五世达赖及固始汗采取政教分离、各有侧重来封授的统辖政策逐步向前推进和实施。1651年10月，来往于卫拉特部和拉萨之间对五世达赖朝奉清朝起重要影响的咱雅班智达，又一次从卫拉特部来到拉萨，很可能“带来了新的信息”[9]。于是，次年正月五世达赖在清朝官员及3000多侍从陪同下自西藏起程朝清，为清初清中央推行前述的治藏政策铺平了道路。
    围绕达赖入京觐见的地点及礼仪，因为牵涉到清中央与西藏地方的隶属关系，所以曾引起争议。先是达赖从宁夏向蒙古地区进发时，曾上书顺治帝，提出“觐见之地，或在归化（今呼和浩特），或在代噶（今内蒙凉城），伏惟上裁”。[10]固始汗也同时上表，请求在长城外选择高寒地点觐见，主要是从达赖健康角度考虑。顺治帝最初决定特遣亲王、大臣前往迎接，他本人则“于边内近地相连”。[11]不久，又觉不妥，遂将此问题交付大臣会议讨论，在满汉大臣间引起激烈争议。满族大臣急于笼络西藏政教上层，主张“上亲至外迎之，令喇嘛住于边外……喀尔喀亦从之来归，大有裨益也，若请而未迎，恐于理未当。”汉族大臣从历代中央与西藏地方从属关系的实践及大一统的政治需要出发，坚持认为：“皇上为天下国家之主，不当往迎喇嘛。……若以持请之故，可于诸王大臣中遣一人代迎。其喇嘛令住边外，遗（赠）之金银等物，亦所以敬喇嘛也。”[12]顺治帝认识到了会晤地点及方式直接关系到双方所处的政治地位，遂通知达赖喇嘛“今朕至边外代噶地方俟尔可也。”[13]汉族大臣仍觉不妥，洪承畴等人又以天象有异、内地灾情严重为由，谏阻顺治出迎。顺治帝最终采纳了汉族大臣的意见，再次致书达赖说明：“前者朕谕欲亲往迎迓。近以盗贼间发、羽檄时闻，国家重务难以轻置，是以不能前往。”[14]特遣和硕承泽亲王硕塞及内大臣率户、礼、兵、工四部理事官出迎于代噶地方。
    在如何与达赖会见上，顺治帝也动了些脑筋。1653年1月，当五世达赖至京时，顺治帝出城以“田猎”为名，与其相见于南苑牧场。这样，既让皇帝为尊崇黄教而礼迎了达赖，又不失“天下国家之主”的尊严。当固始汗以预先安排，在达赖入京不久即派人到朝庭表贡方物并敦请达赖喇嘛回藏时[15]，顺治帝则巧为挽留，直到两个月后，才亲至太和殿设宴欢送达赖出京。
    当年五月，达赖住入朝廷为之专门建造的代噶行宫后，清室特派以礼部尚书觉罗朗珠、理藩院侍朗席达礼为首的官员，赍送满、汉、藏三种文字合璧的金册、金印，册封达赖喇嘛为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛。”这一长串封号是清朝为推行其因俗而治的治藏政策、尊崇达赖的宗教领袖地位而在政治上精心擘划的结果。它由两个部分组成，第一部分“西天大善自在佛所领天下释教”是沿用明朝对大宝法王封号的一部分，并新加了一个“所”字，表明清王朝对明朝以分封确立同西藏政教首领间的政治隶属关系作法的历史承袭。第二部分则是直接采用了原蒙古俺答汗赠予三世达赖的全部尊号。“普通”即“识一切”，“瓦赤喇怛喇”为“金刚持”（明代称“尕儿只唱”）的另一种译写。清中央以册封来重新肯定蒙古所熟知的这一尊号，显然是为了保持和加强达赖对蒙古的宗教影响，从而有助于清朝推行利用藏传佛教这一纽带来控制蒙古诸部的政策。
    五世达赖喇嘛提出辞归奏请之时，顺治帝特命议政王、贝勒、大臣会议具奏而采纳了“酌封名号，给之册印”的建议，但“顺治帝之封五世达赖，不在北京宫廷之内，而遣使封之于代海之滨，盖由于预定于此地使内蒙各部汗王亲见达赖，清廷趁蒙古汗王齐集之会，加封达赖，一则表示清廷尊重达赖，二则蒙古诸部所尊崇信奉之达赖，跋涉万余远道来京朝觐清朝皇帝，皇帝当众赐之封号，这正是加强蒙古族汗王效忠清朝的有效手段。”[16]这一分析深刻揭示了清朝初期推行“兴黄教之所以安众蒙古”的政治用心。更重要的是，自清初对达赖代噶册封后，达赖喇嘛的封号与其在西藏的宗教领袖地位被正式确定下来，此后历代达赖喇嘛均须经过中央政府册封遂成为一种定制。
    清廷在决定册封达赖喇嘛时，事先作了周密的政治考虑和精心安排，故同时也作出册封固始汗的决定。顺治帝特派伴送五世达赖返藏的内大臣囊努克修世岱等人赍送镌有满、汉、蒙三种文字的金册金印进藏，正式册封握有西藏军政大权的固始汗为“遵行文义敏慧顾实汗”。[17]清朝之所以对五世达赖和固始汗采取政教分离、各有侧重的“一揽子”封授的政策，是从当时西藏特定的蒙藏联合掌权的政治格局出发的，所以虽同是封授，着眼点却明显不同。对五世达赖的封授，是确认其宗教领袖的特殊地位，这在其封授册文中讲得很清楚。册文长达216字，没有一字提到达赖任何政治上的权力和职位，只是承认其“领天下释教”、“禅林山斗”的宗教地位，强调其“化被西方”、“兴隆佛化”、“利济群生”的宗教作用。[18]而封授固始汗的册文在内容用语上则迥然有别。文虽仅124字，但却是将固始汗作为能“度势审时，归诚向化”的“庶邦君长”即统治一方的汗王加以册封的，旨在强调要其向清朝中央政权“益矢忠诚，广宣声教，作朕屏辅，辑乃封圻”，即作好皇帝的忠实助手，把朝廷赐予的西藏封地统治得和睦安定。在此，清廷确认了固始汗是领有封地赋有统治当地人民权力的汗王，这完全是从西藏当时政治格局的实际出发作出的正确抉择。而夏格巴在其《藏区政治史》中说：“自从固始汗击败白利土司和第司藏巴汗，将藏域三区的整个土地、村落和属民献给达赖喇嘛活佛作为供养，同时将汗王自己及其后裔也献给达赖喇嘛做侍从以后，只保持了汗王的名位……只做蒙古军队的首领，准备着在藏政府需要之际随时效力。”[19]这是夏格巴故意抬高达赖的历史地位，歪曲西藏地方与中央政权关系而肆意曲解历史的又一表现。如若照夏格巴信口雌黄之所云，清廷对达赖和固始汗的“一揽子”封授，达赖方面就不可能接受。然而事实恰恰相反，清朝以实权册封固始汗的专使正是由伴送五世达赖回藏的使臣兼任的，册封固始汗的全册金印也是伴同达赖送到拉萨的。据《清实录》所载，达赖对清廷的“一揽子”册封在不到两个月时，即“表谢颁赐册印及封号，附献马匹、琥珀等物。”[20]不但未表示什么芥蒂或不满，反而十分感谢和乐从。达赖方面认为，得到清廷正式册封后，增强了其属下僧俗百姓的政治权力，故乐于和看重这种册封，所以自受册封这后，遣使进京朝贡不绝，后来康熙帝也赞许五世达赖“恭顺职贡有年”，“六十余年并未有隙。”[21]