清代乾隆、嘉庆年间，是中国封建社会孕育着转变并面临着选择的重要历史时期。清朝统治的由盛而衰，新的经济因素萌芽的出现，西方殖民主义者的东来，使得传统的中国社会在陷入历代封建政权盛极而衰的怪圈的同时，又面临着许多新的矛盾和新的问题。这种盛衰转换，新旧交替，中外冲突所带来的各种变化，不仅波及到社会生活的各个层面，而且在号称朝廷大政的河工、漕运、盐政、铜政、人口等重要经济领域，也有或多或少的反映。许多为政一方的封疆大吏和掌管有关事务的朝廷官员，以及忧国忧民的知识分子，正是面对这些社会经济生活中的现实问题，相继提出了自己的解决方案和经世主张。
    一、河工
    黄河的治理，始终是清廷首要大政之一。清代初年，承明末弊政之后，河道年久失修，黄水连年泛滥，仅顺治至康熙十六年（1677）的三十余年间，黄河大的决口即达八十余次，以至河南、苏北一带深受其害。康熙曾把河务视为首要解决的三件大事之一，“书而悬之宫中柱上”。康熙十六年，清廷在平定“三藩”的战争中占据优势之后，始下决心治理黄河，任命靳辅为河督，主持治河工作。靳辅任用卓越的水利专家陈潢，全力堵塞黄河决口，大规模修筑、加固堤坝，使多年漫溢的黄河、淮河复归故道，安澜入海。同时，在黄河北岸开凿中河工程，使运河漕船得以避开黄河一百数十里之险，大大提高了运输效率。自此而后，黄河安澜数十年，直至乾隆中期，虽有决口，但大多随决随堵，尚未造成太大的灾害。然而，乾隆四十三年（1778）以后，黄河漫决次数增多，决口长期不能堵塞，河患再次严重起来。对此，不少主持治河工作或关心河务的地方督抚和朝廷官员，纷纷提出了自己的治河主张。
    其一，疏浚河身，培筑堤坝。黄河常年泛滥的重要原因之一在于黄水挟沙，奔腾东流，一遇地势平衍之处，即水缓沙停，造成中下游河床淤积，河身垫高。而河身越高，水流越缓，淤沙愈积。二者互为因果，恶性循环，使得河患日趋严重。所谓“黄河斗水沙七，所过之处，无不淤垫”[1]。因此，传统治河之策，十分强调疏浚河身，培筑堤坝，以期“束水攻沙”，使河流通畅，安澜入海。乾嘉时期同样如此。乾隆二十一年（1756），大学士陈世倌上《筹河工全局利病书》，即以浚治河身为御灾急务之一，认为“黄河携沙而来，奔腾浩瀚，一往莫御，故坚筑堤岸，使水循堤直下，则势猛而沙随水去”，今“清口以上至徐州黄河数百余里河底高于内地丈许，皆成老淤，水势不能冲刷，自非大加疏浚之工不可”。否则，“大溜不能归中，河流不能迅捷，沙停河饱，为害滋深”[2]。针对疏浚河道所面临的实际困难，如“浮沙、途泥、滩河、浅水，一望弥漫，欲事畚锸，何所措手。少为开掘，水即随之，捞泥水中，焉能深广”[3]，其治河工具若杏叶扒、铁扫帚、混江龙等又不尽合用等问题，陈世倌提出，“请铸大铁轴一具，约长六尺，上铸铁齿，长三寸而锐其角，一周凡三齿，共列五周，两端贯以铁锁，务使直沉至底。用船一只，夫四名，首横木梁，将铁锁分系木梁之上，用夫牵挽而行，沿路滚翻，每十船为一排，每十里置船一排”，“每日往回三次，十日当可深一寸，积一月计之，当可深二三寸，一年计之，可深二三尺矣”[4]。嘉庆四年（1799），时任河东河道总督吴璥覆奏黄河治淤情形，所言治河之策，仍“不外疏浚、堤防两事。疏浚以畅其流，堤防以束其力”。“是束水攻沙，诚为千古不易之论。以水攻沙，则必以堤束水。固知日渐培堤，计非尽善，而舍此更无束水之方”[5]。
    其二，蓄清敌黄，疏通海口。海口即黄、淮入海处，位于江苏北部云梯关附近。由于其属黄、淮交汇之最下游，黄河所携大量泥沙，往往淤积于此，致使海口垫高，河流入海不畅，泛滥成灾。故需藉淮河及洪泽湖之清水，并力刷沙，以使海口通畅，安澜入海。而蓄清敌黄之关键，则在清口。清口系淮河注入洪泽湖后与黄河交汇之口，与运河之口相距亦不甚远。淮河及洪泽湖之水能否从清口畅出，直接关系到黄河、运河以及海口通畅与否的大问题。乾隆二十九年（1764），河臣高晋主张于云梯关外“旧堤上首作斜长子堰，约漫滩水，汇正河入海”，以使“尾闾宽阔，于就下之势益畅”[6]。乾隆四十一年（1776），因“海口逾远，近年黄水倒灌，致通湖引河淤垫，清水不能畅出。清江、淮安一带，运道停沙，清口以外，黄河两腮垫高”，河臣高晋、萨载奉谕查勘清口、海口情形，认为“惟有浚清口以内通湖引河停淤，使清水畅出，与黄河汇流东注，并力刷沙，则黄河不浚自深，海口不疏自治”。为此，二人特别提出：“于陶庄迤上积土之北，开引河一道，使黄水绕北下注，清水畅行，至周家庄会黄东注，不独可免倒灌，而二渎并流，攻刷黄河两腮浮淤及海口积沙，均可渐次刷深。下游深通，则黄河上游可免停淤”[7]。其后，陶庄引河工程完成，使黄河河身距清口移远5里，大大减轻了黄水倒灌，清口淤沙之患。总之，乾嘉年间“治河诸臣，总以蓄清敌黄为要务”。诚如嘉庆时河臣百龄所言：“黄河必得清水从中刷沙，始不停淤，淮水必得畅出清口，始不虞泛滥为害。盖淮水自西向东入湖，与周桥五坝遥对，黄河在洪湖之北，淮流入黄，其势不顺。是以靳辅疏浚五道引河，长至一千五六百丈，直插湖心，欲接其势顺向北行，使迤南之周桥五坝、高堰山圩不致吃重。又恐湖水力不敌黄，复于运河口门之外，筑磨盘埽分溜敌黄济运，又设立束清坝，钳逼清水，使之奋迅冲黄，以资得力。良以黄水具数千里之源，挟沙而走，其力甚劲，淮水仅百里之流，归湖之后，停蓄成渊，非有诸引河以领之，并加诸坝以激之，恐其力纡缓，不能敌黄而出也。又遇清水过大，则将束清坝口门拆宽，黄水过大，则将王营减坝封土启除，务令黄水减而不决，清水涨而不溢，由是黄水下行，得清流为之荡涤，滔滔入海，畅流无阻”[8]。
    当然，这些治河主张，皆针对局部河患而言，尚非全局的、长远的考虑，因此，难免头痛医头，脚痛医脚。嘉庆时河臣铁保勘查治河情形，曾概括当时各种主张：“有谓海口不利者，有谓洪湖淤垫者，有谓河身高仰者”。在他看来，这些都不足以为河大患，而他认为，治河之关键在于清口，“诚以清口畅出，则河腹刷深，海口亦顺，而洪湖不至泛滥，一举而三善备”。强调“为今之计，惟有大修闸坝，全复旧规，去新受之病，收蓄泄之利。则借湖水刷沙而黄河治，湖水有路入黄，不虞壅涨，而湖水亦治”[9]。铁保所言，确实有一定道理，因为自“黄河南行，淮先受病，淮病而运亦病。由是治河、导淮、济运三策，群萃于淮安清口一隅，施工之勤，糜帑之巨，人民田庐之频岁受灾，未有甚于此者”[10]。但铁保置河身淤高等诸多因素于不问，只强调清口一隅，未免“主持太过”，同样失于偏颇。
    那么，黄河究竟有无根治的办法？事实上，18世纪中叶，一些有识见的大臣已经开始考虑从根本上解决河患问题。乾隆十八年（1753），吏部尚书孙嘉淦明确提出黄河改道入海的建议，即在黄河北岸开减河，引黄水北流入大清河，经山东入海。他考察历代河流情形说，古代江、淮、河、济四水皆“独行入海”，互不相涉。宋时河决，始分而为二，一由南清河入淮，即今之河道，一由北清河即大清河，合济水正道入海。宋末以后，河遂南徙。此后，历元、明两代，河或北决，经大清河入海，或南流入淮，经今之河道入海。当时已有人认识到，中原地势“南高北下，宜顺水性，导之北行”。但由于种种原因，自明代以后，治河者皆“逼河使南行”。清沿旧制，以致顺治、康熙年间，河“决北岸者十之九，决南岸者十之一”。有鉴于此，孙嘉淦提出，在黄河北岸开减河，引黄水北流，经大清河入海。他说：“大清河之东南，皆泰山之基脚，故其道亘古不坏，亦不迁移”，即其下游所经之处，“不过东阿、济阳、滨州、利津等四五州县，即有漫溢，不过偏灾，忍四五州县之偏灾，而可减两江二三十州县之积水，并解淮阳两府之急难，此其利害之轻重，不待智者而后知也。减河开后，其至张秋，不过经两三州县之境，计其漫溢之处，筑土埂以御之，一入大清河，则河身深广，石岸堵筑之处甚少，约计所费至多不过一二十万，而所省下游决口之工费、赈济之钱米，至少不下一二百万。此其得失之多寡，亦不待智者而后知也。是则减河一开，所费甚少，为害甚轻，而决口可塞，积水可消，漕舟不误，其利甚大”[11]。此后，朝廷大臣裘曰修、嵇璜均提出过大致相同的建议，请令河流改归山东故道。这一主张，可以说抓住了治理黄河的关键所在。因为造成黄河灾害频繁的重要原因，除上游水土流失外，就是下游河床老化，日益淤高的河身已难以容纳奔腾东流的黄水，仅靠疏浚河身、培筑堤坝、开挖引河、疏通海口等局部治理的办法，不可能从根本上解决问题。乾隆四十六年（1781），河决北岸青龙冈，黄水经赵王河，入大清河归海。这一路向，证明了孙嘉淦等人建议的可行性。但当时的最高统治者乾隆皇帝昧于时势，因循保守，不敢改弦更张，认为“黄河南徙，自北宋以来，至今已数百年。即以现在情形而论，其向北泛滥之水，由赵王河归大清河入海者，祗有二分，其余由昭阳、南阳等湖南下者，仍有八分，甚至江南沛县城垣被冲，则南下之水较北更大。此时岂能力挽全河之势，使之尽由北流。且于山东、直隶运道往来，甚有关碍，岂容妄议更张。为今之计，惟有就事论事，救弊补偏，此外别无办法”[12]。因此，终乾隆一朝，乃至嘉庆、道光年间，黄河治理始终局限于堵决口、修堤坝、浚河身、通海口等传统的办法，未能从根本上解决问题。也职此之故，数十年间河患不断，灾害严重，直至咸丰五年（1855）铜瓦厢决口，黄河终于“东注大清河入海”。“盖淮下游为河所夺者七百七十余年，河病而淮亦病。至是北徙，江南之患息”[13]。可见孙嘉淦等人提出的黄河改道的建议，确实是有远见的正确主张。
    除提出各种治河主张而外，一些正直的朝廷大臣和地方官吏，还对河务的种种弊端进行了揭露和抨击。18世纪中叶以后，吏治逐渐败坏，朝廷大政之一的河务也成为利薮所在，主持河务的某些官员藉黄河泛滥之机中饱私囊，大发横财。嘉庆年间，百龄疏论河工，就曾指出，乾隆以后“在事诸君子，或以节省为见长，或以无事生觊觎，屡次纷更，旧规全废。况当天下承平，国家闲暇，借要工为汲引张本，藉帑项为挥霍钻营，从此河员皆纨绔浮华，工所真花天酒地，迨至事机败坏，犹复委曲弥缝”。甚而“河工诸员无一可信，以欺罔为能事，以侵冒为故常，欲有所为，谁供寄使，罚之不胜其罚，易之则无可易”，给黄河的治理造成许多人为的障碍。当然，终清之世，河工弊端始终是困扰统治者的痼疾，但是，清代中叶的有识之士能够直面这一矛盾，仍然表现了他们对国计民生的关注以及传统的经世精神。
    二、漕运
    清廷定都北京后，为解决皇室食用、王公官员俸米、八旗兵丁口粮以及京师民食之需，沿明朝旧制，每年由山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省征收漕粮400万石，另于江苏、浙江两地征收白粮（即糯米）217472石，经运河运贮北京通州各仓，此即漕运定制。由于其地位十分重要，故而历来有“天庾正供”之称。清代前期，特别是康熙、雍正年间，社会经济发展，吏治民风整肃，漕运基本正常运行。至乾隆中期以后，随着社会危机的日渐加深，吏治败坏，风气奢靡，漕政弊端丛生，形势日趋严峻。对此，一些朝廷官员和地方大吏，乃至有识之士，纷纷提出了自己的看法。
    首先，漕弊成为大家最为关注的问题。漕运包括漕粮的征收、运输、入仓等诸多环节，本身即手续繁锁，关卡重叠。特别是贯穿南北数千里的运河一线，沿途需索，层层盘剥，致使各种损耗开销巨大，费用惊人，漕运也因之积弊丛生。诸如地方征漕加派各种杂项，州县任意浮收勒折，漕务官吏肆行榨取运丁，运丁则多方婪索州县，等等，不少官吏士子对此多有揭露抨击。王芑孙说：“国家承平百六十年，法久弊生，老奸宿蠹，窟穴其中。通仓之需索，大累于帮丁，帮丁之需索，大累于州县。督抚以浮收暂纾州县，而州县卒未尝纾也。漕臣以帮费暂恤疲丁，而疲丁卒未尝恤也。通仓诸臣，奋然欲去经纪花户之需要，而卒未尝去也。经纪花户之盘踞于通仓者不得去，则尖丁之蚕食于州县者不能除。浮收岁甚，帮费岁增；帮费愈增，浮收愈甚”[14]。蒋攸铦也说，今“地方往往视收漕为畏途”，“盖缘丁力久疲，所领行赠钱粮，本有扣款，而长途挽运，必须多雇人夫，以及提溜打闸，并间有遇浅盘剥，人工倍繁，物价昂贵，用度实属不敷，势不能不向州县索费。州县既需贴费，势不能不向粮户浮收。州县既有浮收，势不能不受包户挟制”。“吏治、民风、士习，由此日坏，此漕弊之相因而成积重无已之实在情形也”。又“从前帮丁贴费，每船不过百余，至二三百两不等。近来旗丁积累愈重，需费愈繁，且路费正用之外，或偿还旧债，或任意花消，或帮弁需索，皆所必有，亦非尽由于路费不敷。伊等知州县浮收，有加五六之多，遂得藉口多索，运弁奸丁，连成一气，州县惟恐误兑，不能不受其刁勒，是以帮费竟有递增至五六百两、七八百两者。……且州县既多浮收，则米色不能认真，帮丁既多贴费，则受兑亦不复深求。及至通州，贿买仓书经纪，通挪交卸，米色之潮杂不纯，率皆由此。此又官民交困，彼此挟持，南收北兑，流弊无穷之实在情形也”。
    漕务种种弊端积重至此，理应“大加整饬，力挽颓风”，以“恪遵功令，严行示禁，升合不准多收，帮费全行裁汰”。但由于种种原因，漕弊“有不可不除，而又有不能尽除者”。如“帮丁长途苦累，费实不资，若竟丝毫不给津贴，则势必不能开行，若责令州县颗粒无浮，亦势必不能交兑”，等等。因此，乾嘉年间，一些大臣“不得不于无术万全之中，苦思酌中权宜之道”[15]。阿桂疏请申明粮船定式，“议定江浙漕船长八丈，深六尺，入水三尺四寸为度；江广漕船长九丈五尺，深六尺九寸，入水以三尺九寸为度。并将入水尺寸逐一量明分晰，横刊于浅板之上，俾得众目昭彰，易于查验。旗丁既不能于定制之外多带货物，即遇水小之年，船身入水不至甚深，亦可无虞稽阻”[16]。蒋兆奎认为：“办理漕运，要在恤丁”，提出将州县每石漕粮所浮收之七八斗内，“划出一斗，津贴旗丁，其余尽行革除。所出有限，所省已多，不特千万旗丁藉资济运，即交粮亿万花户，已沾圣恩无穷”[17]。蒋攸铦则疏请更定漕政章程，提出四条建议：第一，“每年秋成时，酌定收米准则，以免偏枯也”；第二，“旗丁各船帮费，应严定限制，以杜苛索也”；第三，“收米既有限制，则兴讼之粮，应委员验明上仓，以防积欠也”；第四，“州县预买恶米垫仓，勒收折色之弊，应严行禁革也”[18]。
    由于漕运与运河畅通与否关系密切，而乾隆中叶以后，河患日趋严重，直接影响到淮河、运河，因此，一些官吏士子也开始考虑漕运的改革办法，试图从根本上解决问题。王芑孙认为：“方今民困于浮收，官困于帮费，议者莫不欲去浮收以救民，去帮费以救官。然去浮收必先去帮费，去帮费必先改漕法”。因而提出“酌古之制，权今所宜，取唐宋转般仓成法损益之”[19]，即实行分段运送，沿途建仓的转般法，通过“易漕艘”、“建仓”、“造拨船”、“判职掌”、“优俸糈”等具体措施，除弊兴利，解决漕运问题。至嘉庆年间，有识之士更提出了改河运为海运的变革主张。嘉庆九年（1804），因“洪泽湖水低弱，力不足以刷黄，以致河口淤沙，七省粮船全不能渡”，时任浙江巡抚阮元曾“暗筹海运一法”，拟招募海船四百艘，“每艘可载米一千五百余石，略用兵船护出乍浦，即放大洋，其装卸之程、脚价之费，俱与之议立章程，以待不虞。交卸如速，一年可以往返三次，较河运省费三之二”。其后虽“以河道复通，遂不复用”，[20]但阮元仍作《海运考》一册，主张海运，以为未雨绸缪之计。嘉庆十五年（1810），因运河淤浅，漕船航行困难，皇帝谕令调查航海情形。一时之间，官吏士子多有持海运之议者。江苏士子高培源说：“我朝自江南以至直隶，沿海水师每岁放洋巡哨，海径曲折，兵弁类能谙熟。欲行海运，宜令熟识之将弁，携带商船伙长，从南至北，测水势，辨沙色，自某至某，凡岙套岛屿，可以泊舟，可以避风，先为标识，绘成一图。乃仿王宗沐、梁梦龙遗意，拨正兑十分之二三，按图试探，逮往返径熟，如先臣谷应泰所论，成山直沽，无异安澜，然后取岁运正额，法元人春夏二运之例，分番起运。将见峨舸巨艑，浃旬麇至，其视内河守浅，千夫纤挽，蚊负蚁行，则劳逸之不侔，固难以倍蓰计矣”[21]。高氏还就海道、雇船、脚价、丁弁、回带、赔豁等海运中的具体问题，一一作了探讨。苏州知府齐彦槐“陈海运策”，认为“驳海运之说者三：一曰洋氛方警，适资盗粮；二曰重洋深阻，漂没不时；三曰粮艘须另造，柁水须另招，事非旦夕，费更不赀。然三者皆可无虑也”。以“漂没”而言，“自康熙二十四年开海禁，关东豆麦，每年至上海者千余万石，而布、茶各南货，至山东、直隶、关东者，亦由沙船载而北行”。“其每岁漂没之数，总不过百分之一。今南粮由运河，每年失风，殆数倍于此”。且“沙船以北行为放空”，即“顺带南货，不能满载，皆在吴淞口挖草泥压船”。因此，齐氏提出，以各船“先载南粮至七分，其余准带南货，至天津卸于拨船。每南粮一石给水脚银五钱，上载时每石加耗米三升，卸载时以九五折收。合计南粮三百五十万石，不过费水脚一百七八十万两，曾不及漕项十之三四”。如此则“船商以放空之船，反得重价，而官费之省者无数。又使州县不得以兑费津贴旗柁名目，藉词浮勒，一举而众善备焉”[22]。就连身为“海角末商”的谢占壬，也对海运之议发表了自己的看法。他认为，海运之所以难行，关键在于“官事民情互相参议”。由于“舵水人等之技，由身试而非师授，可意会而不可言传，而事外之人，悬询其情，自必语言矛盾，款要莫凭。况运粮规则，从未经历，尤不免畏难之心，纷扰于中”，故而“不能实情上达”。有鉴于此，谢氏以其“自幼航海经营，亲历有年”，于“运载成规，舵水约束，以及风波趋避，捍卫汛防，素经熟视”，因而，他从“古今海运异宜”、“行船提要”、“四时风信”、“趋平避险”、“防弊清源”、“海程捍卫”、“水脚汇筹”、“春夏兼运时日”等方面，详晰论证了海运的可行性及有关事宜，并将河运、海运二者加以比较，明确提出：“今如海船运粮，必先将官事民情通盘筹算。夫商船运货，一岁之中，重在春秋冬三季。其时北省豆粮丰熟，货足价廉，乘顺风运南，商贾获利较重，船户水脚亦增。夏季北省货缺价昂，商贾获利较轻，船户水脚亦廉。其时雇船，乘顺风运粮赴北，正可舍贵就廉，趋平避险。抑或权时赶运全漕，亦不妨春夏兼装，自可裕如。果能通融办理，不惟上下两无格碍，而且商船均有裨益。此海运头绪分明，海程今昔异宜之大略也。复思内河漕运情形，偶逢雨泽愆期，河湖浅涸，舳舻衔尾而来，进退有期，不能缓待清流，必至借黄济运；或逢雨水过多，湖、黄并涨，黄流倒灌，决坏运河。种种阻碍，在所未免。诚使乘此夏令，兼筹海运，以分其势，则河漕二务，均得从容，既可操引清激浊之衡，亦可定河下湖高之则，自不至有治黄不能顾运，利运不能治黄之弊矣”[23]。可见，海运与河运相比，优势显然。但由于一些地方督抚的阻挠，两江总督勒保和浙江巡抚蒋攸铦就曾疏陈海运必不可行者十二事，诸如“旗丁不习海洋，必责成船户，又非如旗丁有册可稽，且不能设官出洋巡视，必至偷卖缺额，捏报沉失，甚或有通盗济匪诸弊”；“元、明海运，米多漂失，到仓欠交者，每石自数合至一斗数升不等，今生齿日繁，人之所食浮于地之所产，岂堪再有漂失”；“京师百货之集，悉来自粮艘，若由海运，断不能多携货物，将来京地物价骤腾，亦碍生计”；“运丁所用兵工短纤等项，总计八九万人，穷民资以为生，若由海运，则须另募熟悉海道者，而此常年漕运之众，一旦失业，难保不流而为匪”[24]，等等。因此，终嘉庆一朝，海运之事始终未能付诸实施。但是，诸多官吏士子对漕运的关注以及改革的设想，却仍然反映了他们的经世精神，并最终促成了其后漕政改革的实现。