当然，宋代一些皇帝对恩荫也作了一定抑制。如仁年嘉祐元年（1056年），曾罢圣节奏荐。孝宗淳熙九年（1174年）再定荫补之制，规定宰相荫十人（开府仪同三司以上同），执政八人，侍从六人（观察使至节度使侍御史同），中散大夫、至同大夫、带职朝奉郎、朝议大夫三人。致仕遗表恩泽，文臣中现任宰相八名（旧十二名），曾任执政（带职者）五名（旧七名），在内侍从、在外待制以上或不带职大中大夫以上二名，无遗表止得致仕者，侍御史（旧二名）中散中奉至中大夫（旧二名）朝奉郎至朝议大夫各一名；武臣现任使相七名（旧九名），曾任使相六名（旧八名），余按例推。[33]按此，在宋代一个学士能荫几十人，不足为怪；宰执大臣则更多，即使按对荫补有较大限制的宋孝宗时的规定，一个宰相一次郊礼可荫十人，而三年可遇一郊，致仕时还可荫八人。这样，大量荫补者涌入仕途。宋徽宗政和六年（1116年），郊恩奏补1460人，南宋绍兴年间，一次任子达四千人。同科举相比，单郊祀荫补一项的荫子数（二者均可按三年一次计算）就远远高出科举取士中的正奏名和特奏名数之和。
    恩荫得官者多为无才无德的膏粱纨绔子弟，不学无术，骄骜不羁，一旦上任，"多不习事，以致失职"，[34]给宋代庞大的官僚队伍带进了一股浊流。而且，恩荫比科举入仕更易更快。宋太宗曾说："膏粱子弟，不十年坐致闺籍。"[35]宋徽宗宣和六年（1119年），殿中待御史张汝舟上言："昔之官至大夫，历官不下三、五十年，而今之出官有阅三、五年间至大夫者矣。"[36]南宋绍兴四年（1134年），中书舍人赵思诚上书："孤寒之士，名在选部，皆待数年之阙，大率十年不得一任；今亲祠之岁，任子约四千人，是十年之后，增万二千员，科举取士不与焉。将见寒士有三十年不得调者矣……政和、宣和之后，私谒行，横恩广，有年未三十而官至大夫者。"[37]恩荫制不仅加速了仕进的冗滥、吏治的腐朽，而且也在一定程度上给正常的科举取士带来了较大的冲击，因此，每涉及裁官，恩荫制往往成了第一号攻击目标，宋孝宗"隆兴省官"前，大臣明确提出："官冗之弊极也，欲清入仕之源，莫若减任子之法。"[38]
    三
    从宋代广阔的政治层面看，冗官现象的背后还隐伏着更深层的制度性原因，那就是宋代独特的专制主义中央集权制度。这种独特的政治制度乃是培育冗官的温床。
    宋代三百余年的政治体制是由宋太祖和宋太宗奠定的。宋初在消灭分裂割据势力、展开统一战争的同时，鉴于前代的治国经验和唐末、五代以来军阀专权、地方割据的历史教训，逐步建立一个从中央到地方的高度专制主义中央集权的政治机构。赵匡胤采纳赵普"稍夺其权，制其钱谷，收其精兵"的建议，将政权、财权和军权一并收归中央，集于皇帝一身。这种专制主义的中央集权，在官制上首先就是实行官、职、差遣分离，即职官分离制度。官指正官或本官，利用唐代三省六部等官名组成官阶，如左、右仆射，六部尚书、侍郎，大夫，郎中、员外郎，卿、少卿等为资级，只用以定品秩、俸禄、章服和序迁，不再担任与官名相应的职务。职指三馆（昭文馆、史馆、集贤院）和秘阁中的官职，如大学士、学士、待制等，是授予较高级文臣的清高头衔，亦非实掌。只有差遣才担任职事官，如知县、参知政事、知制诰、直秘阁、判祠部事、提点刑狱公事等。职官分离在唐代只是局部的临时性措施，到宋代成为定制。在宋初统一各国的过程中，留用了大批各国旧臣，使之保持官位，领取俸禄，但不掌实权，只对其中可靠者安排一定实职。对于宗室、外戚、勋旧，也仅授予高官，优加俸禄。同时据此提拔一些官阶较低但有实际才能的官员担任要职，撤换无能之辈，仅授闲职，这有利于皇帝掌握用人大权，提高各级官府的行政效能，有利于稳定当时的政治局势。但历时稍久，使朝廷内外大批官员无所事事。仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知职，十常八九。
    其次，在机构设计上，则叠床架屋。在中央，既沿袭唐代三省六部二十四司，又立九寺六监，互不统属，分权制禄。宋神宗元丰改制后，机构有所合并，但基本特征并无改变。地方机构实行道、州、县三级建制，分化事权。如针对路级转运使，设提点刑狱、提举常平、安抚司、提举学事等分割其权，互相牵制和监督。中央派文臣知州事，三年一任，不能连任。又置通判以分其权，此外，地方官仍保留节度使、防御使、团练使、州刺使等旧职称号，虽无实权，但可凭名号以领俸禄。宋代君主熟练地运用这种分化事权、以官牵官、层层设防的策略，结果强枝弱干，守内虚外，走向反面，造成了官制的极大混乱并导致机构臃肿和官吏冗滥严重的局面。
    文官治国是宋代加强专制主义中央集权的一项战略性国策。宋代为防止晚唐、五代军人骄横跋扈、篡逆相继的历史重演，强调以文官治国，全面提倡孔孟儒学。赵匡胤曾立下"不杀士大夫"之誓，故终宋之世，文臣无殴刀之辟。从中央到地方的一切要职，全由科举出身的文官担任，甚至掌握全国军权的枢密正、副使、各州县的军事指挥，亦委以文官。职业军人不仅再不能干预行政、司法、钱粮大事，甚至在军队中也须听命于文官，其俸禄、待遇也比文官相差甚远。
    这种文官治国制度，要求宋王朝大力发展科举，选拔大量合格文职人员充实各级机构。因此，北宋从太祖开始，就全面加强科举立法，广泛扩大取士名额，从制度上保证文官的人才资源。不可否认，宋代的文官制度顺应了历史发展的潮流。因为封建社会前期盛行的门阀政治，经过唐代的削弱和唐末五代战乱的冲刷，世族力量已属个别现象，不再构成一个社会阶层；同时，由于商品经济的发展，士、农、工、商阶层的界限已不如前代明晰，他们也希望通过皇权采取公平竞争的方式而进入官僚队伍。这样，宋代统治者运用科举手段，敞开各级政府机构的大门，改变了自汉末以来主要代表世族门阀阶层利益的政治性质，而成为整个官僚与非官僚地主阶级甚至平民阶层利益的代表，扩大了统治基础。