二、宋朝的政府购买制度
    随着政府购买的发展，宋朝形成了一整套制度化的管理办法。
    1.设立了一系列职司购买的政府机构，形成了较完整的购买决策执行体系。
    三司是负责中央政府购买事务的最高决策机构。其度支，“凡上供有额，封桩有数，科买有期，皆掌之”。又有仓部，“参掌国之仓庾储积及其受给之事。凡诸路收籴折纳，以时举行”。杂买务隶属于三司，后归太府寺管辖，创设于太平兴国四年（979）；是设在京师的购买执行机构，“掌和市百物，凡宫禁、官府所需，以时供纳”。[9]（《职官志》）杂买务据说是为了纠正唐代宫市强买掠夺之弊而专门设立的。宋真宗就说：“国朝监唐世宫市之患，特置此务，以京朝官、内侍参主之，且防扰人。”尽管杂买务事实上也不免存在着唐代宫市那样的低价强买之弊，连宋真宗都承认它“近岁，物非所急者一切收市，其扰人亦甚矣”，因而“诏杂买务，自今凡宫禁所市物，皆给实直，其非所阙者，毋得市”。[7]（卷172）但杂买务毕竟剥夺了过去由宦官操纵的宫廷购物权，使之变成了政府的一项职能，对于抑制宫市之弊具有一定的积极作用。为了加强对北部沿边购买军需粮草的管理并便于就地办理市籴业务，北宋分别在河北和陕西设立了中央派出的购买机构--提举河北籴使司和提举制置解盐司，前者专“掌籴便刍粮以供边储之用”，后者“掌盐泽之禁令，使民入粟塞下，予钞给盐，以足民用而实边备”。[1]（《职官》十六）朝廷在东南地区的购买事务主要由主管漕运的发运使司负责。各路的转运司、州县等政府机构，也都有从事购买的行政职责。
    太平兴国八年（983），“诏内外诸司库务及内东门诸处造作，如官库内有物，不得更下行收市。应要物，委三司职官常预计度；若急需物色，官库内无，即于出产处收市；若不及，即从三司下杂买务收买，即不得直行行铺。如违，许诸色人陈告，监官核罪严断”。[6]（《食货》55之15）“凡中都岁用百货，三司视库务所积丰约下其数诸路，诸路度风土所宜及民产厚薄而率买，谓之科率。诸路用度非素蓄者，亦科率于民”。[7]（卷106）大致中央政府需要购买的各项物资，都是由三司根据诸司库务的储备情况，预先确定采购种类和数量，将购买任务下达给诸路（或京师的杂买务），诸路再根据本地区物产特点将朝廷指令进一步分解，由所属州县执行。从中央到地方建立起了较完整的采购网络体系。
    2.确立了购买的预算和计划制度。
    政府消费物资的购买属于财政支出，在财政状况长期拮据的形势下，宋政府对于开支预算一直十分重视。如工部负责的城郭、宫室等修缮及舟车、器械、钱币制造等所需物料，多半来源于购买，所需款项都是每年一度编制预算，上报三司的度支，经审核后，拨款采购。“凡营缮，岁计所用财物，关度支和市。其工料，则饬少府、将作监检计其所用多寡之数”。[9]（《职官志》）军需物资的购买是宋朝财政开支的大头，因而宋政府对各地购买军需品的预算审核控制得尤其严格。元丰二年（1079），朝廷特派王震等审定陕西的军费预算，其原则是“以五路应屯之兵以率岁费，通一岁丰凶之中约以物价，量三司、转运司常办之数以赋五路而加足焉，以立再岁之定法”。[6]（《食货》39之31）在预算过程中之所以把物价作为重要的参数，就是因为军需物品大多数要依靠市场购买。元丰七年（1084），西北地区新设立的熙河兰会路边防财用司“上岁计合用钱市粮草。诏岁给钱二百万缗--以本司十案息钱、川路苗役积剩钱、续起常平积剩钱各二十万，榷茶司钱六十万，川路计置物帛赴凤翔府封桩坊场钱三十五万，陕西三铜钱监锡本脚钱二十四万八千，在京封桩券马钱十万，裁减汴纲钱十万二千充。自来年始，户部岁给公据关送”。[6]（《食货》39之38）这则预算有总数、有细目、有拨款方式，对购买资金的各项来源都做了周到的安排，十分精密。
    与预算制度相配套的措施是控制购买数量和注重先期计划。咸平六年（1003），“诏在京库务，物有备二年以上者，权停收市，俟阙少奏裁”。[6]（《食货》37之3）为了控制购买数量和种类，天圣五年（1027）实行了采购目录编制制度，“诏应三司逐年于诸州军科买物色，访闻甚是劳扰。仰三司速具逐年科买诸般物色名件，开坐数目、及作何准备使用，具委无漏落，结罪文状申奏，当议特差近上臣僚与三司详定蠲减。如将来除详定名件外，非次合要物色，并须奏候敕命，方得行下诸处”。[6]（《食货》37之11）皇祐四年（1052）又“诏三司：凡岁下诸路科调，若不先期而暴率之，则恐物价翔贵而重伤民。其约民力所堪，预令输办；若库务有备，则勿复收市”。[7]（卷173）宋政府对许多常规性购买任务都逐步建立了先期计划的制度，就连一些不很重要的物品亦然。大中祥符四年（1011），“知澧州刘仁霸言：本路汾溪洞出产黄连、黄蜡，价贱而易得，省司所要上供数目，多不依时预行指挥，致成劳扰。乞行条约。从之。”[6]（《食货》37之5）宋政府强调量需而购，先期安排，在某种物资储备丰足时还暂时停止购买，其目的一是为了减少不必要的财政开支，二是避免采购过多加重百姓的负担。这些做法反映出宋代的政府购买具有一定的计划性。但封建时代官僚作风盛行，各级衙门颟顸塞责、效率低下，要真正做到有较强的计划性是极其困难的，所以随意临时下达采购命令，甚至不顾实际地强令非出产地区承担购买任务的事情层出不穷。随着名买实征等弊端的日益严重，特别是绢帛的和预买向赋税蜕变的过程中，“买”的数量不仅控制不住，而且呈现出急剧上升的势头。