与现代人行使主权的代议制不同，罗马古代社会实行直接民主，公民的被选举权和选举权只有本人直接参与（即亲自来到罗马城的有关会议场所）才能实现。这是因为以农为本和自给自足的经济状况，决定了早期城邦在人口和地域上的有限性。古代作家所述城邦的理想规模，都是人不过数千，地不过数百方里[16]（p.62）。直接民主只能在不超越城市限度的国家内行使，只有在这样的城市中，全民的利益才能相同。在民主政体下，公民在公共事物的紧急关头必须出席，必须参加重大的决议，而不仅是个别投票，他还应投入到行动的热潮里，整个社会团体必须意见一致，全体“一模一样”[17]（p.263）。中国学者顾准认为，雅典的公民权意味着“出生于雅典，完全地参与在雅典当地的生活、习性和气质之中”[18]（p.163）。因此，雅典公民权在国内十分广泛，而在海外的非雅典人中却一直无法实行。
    共和国经常把具有极高价值的罗马公民资格赋予被征服地区的人民，公民人数日益膨胀，统治区域日渐扩大，但罗马从未充分地使它的民选政府制度适应变化的状况。以罗马的部落为证。最初，部落是个紧密单位。在征服意大利过程中，随着公民殖民地建立，新部落形成。公元前241年，新部落的形成停止，在35个部落中，4个是城区部落，16个乡村部落在罗马近郊，剩余15个是后来扩张中创造的。以后新殖民地的殖民者可以分配在现存部落中，这就破坏了早期部落的统一性和紧密性。同盟战争后把拉丁和意大利公社分配在31个乡村部落完全破坏了这种统一性，因为这些部落、公社常常是广泛松散地分布于整个半岛。如翁布里亚的斯里提（Spoletiun），南意的维西亚（Venusia）这两个拉丁殖民地属于部落赫拉提亚（Horatia）；包括萨宾乡村部落的萨尼姆（Samnium）分属于至少10个乡村部落；翁布里亚至少分属于11个部落[20]（p.125）。因此对罗马的意大利人和更为遥远的各行省居民来说，除了少数有精力也有财力到罗马参政的贵族外，公民的参政权已与本身关系不大。结果是，不断增加的和占绝对多数的公民实际上都没有机会参加罗马的公民大会。如布匿战争时，罗马公民有30万，同盟战争后其公民超过90万，而能参与公民大会的则只有居住在罗马城及其附近的几万居民，而其中除贵族外很多是靠政府救济的无产者。人数众多的行省居民无任何公民权，公民大会已失去其原来的作用，不能反映人民的意愿了。随着罗马疆域的扩大和公民权的扩展，公民的参政权意义不大，公民大会也名存实亡，所以罗马的统治者能允许被征服者享有罗马公民权。
    此外，罗马的经济、社会结构也便利了其他城市获得广泛的公民权。在古典希腊城邦，无论是民主制或是寡头制，奴隶制生产方式与小农业的稳定发展同严密的公民团体是一致的。相反，罗马的社会结构不仅仅在形式上是寡头制的，而且在更深层次上是贵族统治的，因为其背后是纯粹的另外一种形式的罗马社会的经济等级。与希腊城邦相比，罗马同样存在土地兼并和债务奴役，虽然债务奴役被制止，但占有公有地以及中小阶层农民数量减少的趋势仍然无法制止，这是因为贵族政治统治制止了所有彻底扭转持续的土地所有者两极分化的努力，其结果是造成对小农持久的侵害，可见，共和时期罗马的政权结构与希腊的任何原有形式截然不同[19]（pp.49-52）。正因为如此，共和国的公民权才有可能延伸至被征服城市中占相对统治地位的阶级。因为被征服城市的统治阶级的社会地位类似于罗马贵族，虽受制于罗马，但比一般成员享有较多的特权，很多方面与罗马贵族有着利益的一致性。因此，他们常常表现出亲罗马倾向，因为凭借罗马的支持他们可以加强对当地的统治，还可以从罗马的海外扩张中受益。罗马人便利用他们来加强其统治，同意授予他们公民权。例如，公元前340年拉丁同盟战争中，加普亚支持拉丁人反抗罗马，但加普亚贵族却拒绝参与，罗马为奖赏加普亚贵族的忠诚，授予他们罗马公民权[8]（8.11.13-16）；同盟战争后，同盟者获得公民权，也是因为罗马统治阶级及其法律上的特点使其他意大利城市具有获取广泛公民权的便利。
    四、维护统治的需要
    在对外扩张和城邦制度逐步瓦解中，为壮大统治阶级力量，扩大政权的社会基础，罗马只有逐步打破城邦制度，扩展公民权。
    从城邦的外部发展来看，公元前4世纪以前，罗马只是拉丁姆的一个小城邦，和其他城邦一样，具有公民公社、小国寡民、公民权的保守性等特点，城邦制度和它所应付的事务，基本上相适应。当时没有，或者说很少有迫使它打开闭锁着的公民权大门的因素。但是，城邦的发展必然伴随着对外扩张。马克思指出：“由于生产力不够发展，公民权要由一种不可违反的一定的数量的对比关系来决定。”[1]（第8卷，p.619）即在生产力水平比较低的情况下，一定区域内只能容纳一定数量的人，多了就得强迫迁徙，而要移民，就要扩张，占有新的土地。
    经过扩张，人口增多了，阶级矛盾、民族矛盾复杂了，这一切都与城邦制度发生了矛盾。罗马最初的制度很适合没有多少外在利益或责任的小城邦，但为了应付这些矛盾，就要壮大统治阶级力量和阶级基础。城邦是最早的一种国家形式，其政治体系不适于产生有经验的管理者，没有后来帝国所拥有的那样的统治机构；对于被征服者，还不能提供帝国具有的统治手段，只能用适于城邦制度的管理形式进行管理，而扩展公民权的做法是城邦制度下管理大批被征服者的较好形式。拉丁同盟战争后，公民权有了第一次大规模的扩展，由于拉丁公民的加入，罗马公民人数从公元前339年的165，000人扩大到公元前319年的250，000人[8]（9.19）；同盟战争后，公民权在共和国范围内有了最大规模的扩展，据不完全统计，随着意大利公民的加入，罗马公民的人数从公元前86/85年的463，000人达到了公元前70-69年的90万人[8]（Summaries，98）。
    征服过程中，为了在整个国家范围内加强对奴隶和下层人民的统治，罗马吸收被征服者的统治阶级参与政权，并在适当时机授予被征服者公民权。罗马与被统治者上层的联合给罗马的统治阶层注入了新鲜血液。在距拉丁战争不到一代人的时间内，图斯库姆贵族富尔维乌斯（L.Fulvius）在公元前322年获罗马执政官职位，普勒尼斯特贵族阿尼西乌斯（O.Anicius）成为公元前304年的市政官[21]（7.p.547，591）。征服意大利后，罗马同样依靠各部落和地区的社会上层作为统治支柱，对意大利及意大利以外的行省进行统治。总之，罗马人认为：“在治理国家时要把一切真正优秀的东西都移植过来，而不论它来自什么地方。优利乌斯家族是从阿尔巴来的，科伦卡尼乌斯是从卡美里乌斯来的，波尔齐乌斯家族是从图斯库路姆来的；不用向远古的时候探索，元老们都是从埃特路里亚、路卡尼亚以及整个意大利选进来的；最后，意大利本身扩展到阿尔庇斯山，巴尔布斯一家是从西班牙来的，和他们同样显赫的一些家族则是从纳尔波高卢来的，不仅仅个人，就是不少国家和民族也完全被包括到罗马人的整体里来了”[22]（11.24）。
    扩展公民权是罗马维护统治的一种方式，公民权的扩展直接破坏了过去的政治秩序。恩格斯认为，罗马在被征服国家以公民与非公民之间的简单区别，代替了从前的等级划分（奴隶制度除外）[1]（第19卷p.331）。