1923年1月4日，俄共（布）中央政治局赞同越飞的旨在“全力支持国民党”的政策，1月26日，《孙文越飞联合宣言》发表，宣言有四项内容，其中后三项几乎都是有利于苏俄的规定，如：“中东铁路问题只能于适当之中俄会议解决”，”俄国军队不必立时由外蒙撤退”[6]（p.409）等等，这些是苏俄政府同北京政府长期交涉而从未达成的协议，在孙中山这里找到了突破口。《孙文越飞联合宣言》表示苏俄要与孙中山建立关系，也宣布孙中山在外蒙和中东铁路问题上同意苏俄的意见。孙中山上述让步的主要目的是为了争取苏俄的援助，与苏俄合作，推翻北京政府，完成统一中国的任务。正如他所言：“中国最要最急之问题，乃在民国的统一成功与完全国家的独立之获得”[1]（pp.193～195）。但他的让步显然对北京政府形成了巨大压力，同时也加强了苏俄代表团在谈判中的地位。
    三、加拉罕使华与《中俄解决悬案大纲协定》的签订
    苏俄政府积极努力发展与孙中山的关系，并不是要放弃同北京政府的交涉，而是要促使北京政府在对苏交涉中让步。
    1923年8月，苏联政府派副外交人民委员加拉罕为驻华全权代表，接替与中国和日本交涉中处于僵局的越飞，办理有关中苏复交等交涉，同时委派鲍罗廷前往广州帮助国民党。加拉罕是中国朝野上下熟悉和关注的人物，是苏俄政府的远东通，曾签发过两次对华宣言。加拉罕在抵达北京前，先到沈阳同张作霖进行了多次接触，试图利用奉系军阀与北京政府之间的矛盾，在中东路等有关问题上取得进展，但未有成效。
    加拉罕到达北京后，广泛接触中国社会各界人士，宣传苏联对华政策。同年9月4日，加拉罕向报界发表苏联政府第三次对华宣言，重申苏联政府对华政策的原则精神，指出：“两次宣言的原则和精神迄今仍是我们对华关系的指导原则。”同时，宣言又声明，“我们绝不会放弃我国在中国的利益，因为它们并未侵犯中国人民的主权”[1]（pp.193～195）。
    9月14日，加拉罕与北京政府代表王正廷举行第一次正式会谈，在会谈中，加拉罕提出首先解决恢复正式外交关系问题，而后再解决双方关系的悬案。王正廷坚持以谈判重大悬案作为正式承认苏联和建立外交关系的条件，由于双方意见迥异，而又各自坚持己见，所以第一次会谈没有取得任何进展，谈判陷于僵局。
    1924年春，苏联的外交进入了重要的转折时期，迎来了国际承认苏联之年，英国政府首先承认苏联，紧接着意大利、奥地利、希腊、挪威和瑞典相继与苏联建立了外交关系，苏联逐步摆脱了外交上孤立的处境。与苏联的处境相比，北京政府却面临着国内分裂割据的局面，直奉两系的矛盾日益尖锐，直系军阀内部也分崩离析。孙中山在苏联的扶助下，改组国民党，实行联俄、容共的政策，在此基础上建立广州政府与北京政府分庭抗礼，同时国内要求与苏联尽快建交的呼声日益高涨，对北京政府形成新的压力。在这种形势下，左右逢源的苏联政府再次与内外交困的北京政府开始谈判。1924年2月2日，加拉罕敦促北京政府外交部恢复谈判，并申明苏联在中东路、外蒙古问题上的立场仍然不变[3]（p.86）。2月19日，王正廷与加拉罕恢复谈判，加拉罕仍声称，若不预先承认苏联政府，“敝政府不准本代表磋商它种问题”[3]（p.86）。2月25日，王正廷提出《解决中俄悬案大纲协定草案》十三条及《暂行管理中东铁路草案》十一款。3月1日，加拉罕则提出了《解决中俄悬案大纲协定草案》修正案十五条和《暂行管理中东铁路协定草案》修正案十一款。加拉罕的修正案基本同意王正廷的提案，但在关于废止旧约、取消旧俄特权、外蒙苏军撤离、中东铁路等问题上做了修改变动。3月13日王正廷在未得到北京政府内阁同意的情况下，与加拉罕草签了上述两个草案。14日，上述两个草案遭到了内阁的否定。16日，加拉罕照会王正廷要求转告北京政府，“我拟从即日起三天内等候中国政府核准我与阁下签订的协议。三日期限过后，我将不认为我受条约束缚”，并声明，“谈判破裂及协定撕毁之一切责任与产生的一切后果，由中国政府负责”[3]（p.89）。中苏交涉顿起变化，双方开始了争执激烈的照会战，国内外各界纷纷介入。3月20日，王正廷奉命停止中苏交涉。其后日苏交涉加速进行，苏联与广州政府及东北张作霖方面又在酝酿进行恢复邦交的谈判，消息公示于报纸之上。北京政府在中苏交涉的长期过程中，感到要求苏联在中东路、外蒙古问题上让步，希望渺茫，并担心苏日之间正在进行的谈判有可能作出妥协，导致进一步损害中国主权，同时国内政治局势对北京政府也十分不利。
    各社会团体纷纷声明，要求政府无条件承认苏联。北京学主联合会在致外交总长顾维钧的信中称：“倘先生犹执迷不悟，则敝会一息尚存，势必力争，赵家楼故事可为殷鉴。”[7]作为中国知识界重要堡垒的北京大学，派出了一个以李大钊为团长的代表团来到外交部，要求与顾维钧面谈。李大钊的主要观点是，王正廷博士与加拉罕先生所达成的协议草案是中国外交史上最好的协议，即使把外蒙置于苏俄的支配和统治之下，那里的人民也有可能生活得更好[8]（p.340）。李大钊同时还发动北京各阶层人民，举行大规模的集会、请愿、游行活动，抗议帝国主义干涉中国外交，要求从速签订中苏协定。各省政要包括冯玉祥、吴佩孚等，纷纷敦促政府批准协定。正如当时加拉罕使团成员伊万诺夫所报告的那样，“整个中国社会，从极左分子到极右分子。从陈独秀、孙中山，到吴佩孚、张作霖，第一次在要求同苏联建立友好关系问题上统一起来”[3]（p.96）。
    鉴于各方面的压力，北京政府改派外交总长顾维钧与加拉罕进行谈判，1924年5月31日，双方正式签订《中俄解决悬案大纲协定》、《暂行管理中东铁路协定》以及七件声明书、两件换文和一个议定书，中苏外交关系由此正式建立，加拉罕使华实现了苏联对华外交的胜利。当时的《申报》评论说：“夫此次中俄协定之告成，实由于四周之形势。始以英之承认苏俄，继以苏俄与各国之谈判，今又以日俄谈判进行之亟，其外又因国人之督促。”[9]《中俄解决悬案大纲协定》简称《中苏协定》，共15款。主要内容：1.废止帝俄与中国订立的一切有损中国主权利益的条约；2.苏联承认中国对外蒙古的主权，声明一俟中苏会议商定具体办法，即将驻外蒙古的苏军全部撤退；3.苏联放弃帝俄在中国境内一切租借地及俄国部分的庚子赔款，取消帝俄在中国的治外法权及领事裁判权；4.解决中东铁路问题的原则7条。《中苏协定》是一个平等条约，当时中国各报对于协定之签字，大体表示满意。”若由此协定之全体观之，因大体上已各自达其目的，故俄国可谓成功，中国亦可谓成功也。”[10]但中国方面的多数合理要求以及苏方的承诺实际上仍然悬而未决，当时国人认为“此协定之实绩如何，实在于一个月后之会议。而此会议，又应于今后6个月以内终了之。然则其间果能圆满解决乎，盖属疑问之一也。吾人预料外蒙问题、中东铁路问题等，必依然为两国之难问题而提出于会议席上也。国人其刮目注视一月后正式会议之结果可也”[10]。日后苏联方面根据形势的发展一再延宕中苏会议的召开，这样，苏联在协定中就中国主权利益等方面的承诺只能长期停留在纸上，解决悬案大纲的一些规定行同具文，无法实现，从而成为苏联向中国人民所开的一张空头支票。