二
    辛亥革命爆发后，民国元年（1911年）孙中山在南京组织临时政府，张謇任实业部长，兼两淮盐政总理。就任之始，张謇以曾任两淮盐政总理十年之经验，发表《改革全国盐法意见书》，揭橥其“就场征税、废止引岸”的主张。他指出：“中国旧时专制政治之毒最为灭绝人道者，无过盐法。”并对旧盐法的丁籍制度、引岸制度、缉私制度、定价制度逐一进行批判，并由此提出由改革两淮盐业入手建设新盐法的基本设想，即“建设之道，唯有设场聚制而就场征税”。并按照制盐、运盐、销盐、税盐的顺序，设计成大要条文。张謇主张实施以自由贸易为宗旨的就场征税制度，认为只有消除专商引岸，才能不仅使众多商人，同时也使盐工与百姓得“自由之福”。[1]（卷18）可以说，张謇的设想，大体具备了民国新盐法雏型的基本因素。
    张謇的《意见书》，得到临时政府的认可，但遭到各省各地既得利益者的群起反对。湖南总督谭延闿致电张謇，认为新法“滞碍甚多”；扬州民政部长李坚在致张謇电文中，更是危言耸听：“地方持为生计者数百万人……况淮税甲于天下，为财赋之大宗，军需所系，商民生命所关，……如有更易，而失业者众，滋生事变，祸莫能测。”[3]（P664-670）两淮盐商也群起反抗，联合向南京临时政府发出《四岸盐商上临时政府电》。张謇为此写了《答复湘鄂西皖全体运商函》，[1]（卷18）针对淮商为保护运票和引岸而对改革所作的种种攻击进行批驳。由于淮商的不合作，加之各省军阀以筹办军饷为名纷纷截留盐税款，在一片反对声中，改进盐政，虽有理想，终因临时政府为时短暂而未能付诸实行。不久，张謇辞去两淮盐政职务。
    袁世凯篡夺辛亥革命果实后，仍然面临着同临时政府一样的财政困难。旧的财政体系在革命中已经崩溃，东南膏腴之区，皆是创痍遍野，各省亦自顾不暇，其地丁杂税无法应时解集，以济中央之需；而海关收入税金，列强又以赔款为辞，暂不缴付。诚如梁启超1912年2月23日致袁世凯书所云：“夫以今日而理中国之财，虽管仲、刘晏复生，亦不能不乞灵于外债。”[4]（P380-381）梁氏鉴于俄国理财名臣怀特曾以借外债解救了沙皇的财政危机，因此认为中国也非借外债而无可为。[5]（P106-110）欲获得大规模的外债，盐税收入事实上成了贷款唯一可能的长期担保。但如果盐务不改良，外国银行是否接受这种担保值得怀疑，所以盐务改革已经处于计划之中。而当时全国树盐政改革旗帜者唯有张謇，因此，袁世凯一日数电，促其北上。张謇以为期待已久的盐务革命的时机已经成熟，便邀请时任浙江盐政局秘书的景学钤赴大生纱厂驻沪事务所，共商改革方案。经过反复讨论，张謇始赞成景的主张，以“就场专卖”为改革之过渡，俟今后场产整理，各制盐者由个人进为团体组织后，仍以“就场征税、自由贸易”为依归。宗旨既定，乃由景学钤以张謇的名义，将两人商讨的意见草成《改革全国盐政计划书》[6]，计有“民制、官收、商运”三大纲领，主张“废除旧时场商之制，由国家于产盐场地，特设官局，向制盐者收买，加入盐税，以售之于运商”，由商人自组运盐公司，经国家特许登记后，向产地官局购盐运至承销区域，售于各盐店贩商。在张謇看来，实行此制是两全其美。一方面，可以废除盐商专利的传统制度并清理它所带来的种种积弊，还可减轻和划一盐价，改良盐质，断绝私盐；另一方面，又便于建立由中央政府管辖的盐税管理制度，增加税收。
    张謇抵京后，首先征得袁世凯赞成，并得到熊希龄、张弧、梁启超诸先生的支持，然后与袁的心腹，时任财政总长的周学熙会晤，商议先以政府名义将计划书提交给临时参议院，然后改组盐务署，为实行改革之筹备。周学熙是民初北方财政、实业界的著名人物，为振兴经济出谋划策贡献诸多，当时中国实业界就有“南张（謇）北周（学熙）”之称。但在盐务问题上，周一向是保守的，就像后来担任盐务稽核所会办的英国人丁恩所说“对过去怀有深情”。[7]（P68）他曾于1906年任长芦盐运使，在他筹办中国实业银行时，就拟以长芦、山东、两淮、浙江等地盐商为主要股东，并得到盐商们的大力支持。景学钤揭露他是淮商领袖，家财巨万，手中现握盐票40余张（每张时价万余金）。周虽与张謇素有戚谊，但为保护手中引票，蓄意阻扰改革，先是将《计划书》原文泄漏给淮商，致使上海报纸登载原文时逐段加以反驳；随之各省盐商攻击反对电文雪片而至，一时闹得沸沸扬扬。继而周又另抛一案，称《财政部改革盐务说帖》和《财政部改革盐务计划书》[8]，与张謇改革案一并提交临时参议院。该案几乎全文照抄张謇的计划书，仅将官收改为官收、商收并行，将商运改为保存专商引岸。周氏此举，乃釜底抽薪，全盘否定改革计划。张謇目击此状，知现政府万无改革希望，遂决计即日南归。
    中央盐务改革的形势不容乐观，地方上的情形又如何呢？革命运动加剧了清末以来盐务管理混乱的程度，（注：如辛亥革命前食盐走私活动猖獗即反映了盐政本身的紊乱，据《清实录》载，1900年安徽地方长官要求清廷出兵镇压因食盐走私所引发的地方动乱；1902年有奏文称江南贩运私盐者成群结队，船至数百艘；1908年两江总督端方报告说浙江江苏交界地区盐枭团伙有300多个，任意攻击盐税机构、教堂和学校。）导致了传统体制功能的全然丧失。例如，在四川，1911年至1912年冬，犍为、乐山、富顺、忠县四个主要盐区的食盐出口通道全被云南的军队封锁；成都通讯社1911年9月7日报道劫匪们冲击盐运司。在扬州，人们组织起来保护盐运司；在宜昌，革命者抓获了监理盐政的道台官员；在安徽，管理大同盐厘税收的海关人员描述了1911年12月8日革命起义部队之间为控制当地盐税收入而引发的战斗。扬州、宜昌、大同都是盐税征收的中心。即使在淮盐引地，引制亦难以发挥作用。1913年淮北盐只运输了67870引，而1911年前是360000引。传统的盐政不能继续有效运作了，正如邓孝可所说的那样“批发的资本金没有了，盐运路线中断了，盐税部门被焚毁了，盐商逃跑了”。[7]（P70-71）由于时势遽变，盐政紊乱，地方政府几乎完全停止向北京上缴税款。1912年3月财政总长陈锦涛在呈送临时大总统的报告中诉苦说：“自光复以来，各州县经征款项，应划归中央者，虽早经本部通电催解，而各该省迄未照解前来，以致收入亦无从概算。”[9]这应是当时真实的写照。
    辛亥革命时期的盐务改革运动，一开始就是无序的，局部的。当时同时并存着数个改革中心，主要分布在南京临时政府管辖范围内的一些南方省份，如江苏、浙江、四川、福建、广东。在江苏，张謇支持就场征税的政策，他利用担任两淮盐政总理的机会，计划以两淮盐区为试点，把改革方案付诸实施。在四川，邓孝可向旧盐法发难，“民国成立，川省首先举义，以旧盐法多苛政，悉罢之。邓孝可主盐政，取消官运，破除引岸，改为就场征税。只于各场设榷税司，专管税收事宜”，新定税则“不及旧收三分之一”，“此后无论何省何商，均可赴场纳税购盐，自由运售”；广东也“改为自由贸易，于民国元年一月开办”。[10]（P41-42）云南等省份因边远人民反抗激烈，早已实行民运民销。在浙江，军政府于1911年成立了由庄松甫、范高平任局长、景学钤任秘书的盐政局，并发表由景氏起草的宣言，实施“官售商买”，废除专商。[11]（P9）景学钤的“就场专卖”政策在福建以及东北的吉林、黑龙江得以采纳，并计划推广到奉天。[10]（P39,32）据景学钤的《盐务革命史》、丁恩的《改革中国盐务报告书》所述。
    由此可见，各省的盐务改革缺乏一贯的共同的原则：一方面四川、广东、云南进行了自由贸易的尝试，另一方面东北、长芦、淮北和福建又进一步强化了官方控制。改革原则所显示的反差性意味着统一的国家体制还没有坚实的基础，实际上缺乏系统性这个问题在盐务领域里比以前任何时候都更加突出。直到1912年底，盐务改革运动还是分散的，既无统一的纲领，也没有全国性的组织，即使在同一地区，改革者之间也很少相互联系。景学钤和庄崧甫在1912年加入浙江盐政局之前就没有见过面，景学钤对另一盐务改革家左树珍虽然心仪已久，但直到五年后的1913年才有了联系。