中日两国学者在关于卢沟桥事变的研究中，其最大分歧或争论的最终焦点是有无计划及预谋的问题。〔1〕这除了对于事件本身的研究之外，在近代中日关系的过程中，如何认识与研究卢沟桥事变前的日本对华政策，乃是重要环节或关键所在。鉴于国内有关学者的成果〔2〕，本文选取1936-1937年上半年期间的日本对华政策，主要运用日方资料，立足于最高军政决策当局，论述卢沟桥事变前夕日本对华政策之“确立--调整、失败--再调整、再失败--再确立”的演变过程，以论证卢沟桥事变发生的历史必然性。
    一1936年间日本对华政策的确立、调整及其失败
    30年代初，日本三赌“国运”，发动了九一八事变，此后，对华政策就成为其对外政策的核心，乃至左右了国内政局。在卢沟桥事变前后，日本对华政策多与广田弘毅的名字联系在一起，因为作为外相乃至首相（1933-1938年间的广田，只在1937年2-5月间未入林内阁），“广田至少从1933年起就参加了实行侵略战争的共同计划和阴谋”，“他对于军部及历届内阁所采用的侵略计划，有时是设计人，有时是支持者”。〔3〕广田于1933年9月14日就任外相不久，斋藤内阁连续5 次召开五相会议，最后决定了外交方针（10月21日）， 其中首先是对华方针〔4〕；初登政坛的广田联络高桥藏相，在五相会议上暂时成功地抑制了陆军的主张〔5〕，而以“和协外交”登场。 为将上述对华方针进一步具体化，外务省与陆、海军省的有关课长之间进行了半年多的协商，在冈田内阁成立后的1934年12月7日决定了三省之间的《对华政策》， 其中较为详细且具体地规定了对华政策的本义与实行方针、策略与行动纲要。〔6〕1935年，当华北事变日趋高潮时，外、陆、 海三省有关当局继续就对华政策进行了近半年的协议，10月4日阁议通过了《外、陆、 海三相关于对华政策的谅解》〔7〕，此即所谓“广田三原则”。 在该谅解案的《附属文书》中还有一项规定：“1934年12月7日外务、 陆海军主管当局一致同意之备忘录，应与1935年10月4 日各有关大臣之间达成的谅解案相并行且继续有效，直到研究出可替代该备忘录的决定时为止。”〔8〕至此，“广田三原则”及“1934年12月7日备忘录”，就构成了九一八以来日本对华政策的全部内容，同时它又把进一步研究与确立对华政策的任务留待以后。
    1935年下半年日本策动的“华北事变”，使整个中华民族面临“亡国灭种”的危险。先已发表“八一宣言”的中国共产党之主力红军长征抵达陕北后，制定抗日民族统一战线政策，并领导了华北民众的反日运动。国民党内以汪精卫为首的亲日派遭到打击，蒋介石在11月的国民党“五大”上发表“最后关头”的演说，成为“一九三六年中国对日政策的根本方针”。〔9〕1935年底的中国正处在政治形势大变动的前夜， 而所谓华北自治运动的结局也并不完全如日本之初衷。这些情况迫使日本统治集团迅速拟定“广田三原则”的实施策略，并正式厘定华北政策。而一贯充当侵华急先锋的关东军于12月间就华北问题提出对策，并特别指出：“华北分离的实质，就在于使国民党政权沦为长江一带的地方政权或趋于崩溃的命运，以利于促进日满对全中国的提携。”〔10〕它的主张，与上年底日本在华陆军武官的上海秘密会议所决定的“打倒国民政府、扩大亲日区域之国策”〔11〕，如出一辙。
    1936年1月8日，广田外相召集外务省有关官员及驻南京的总领事须磨，在外相官邸举行“对华方针研讨会”，与会者对当前日中关系的重要问题达成共识。9日， 东亚局第一课长守岛据此拟成《对华外交方案》，又称“守岛私案”。〔12〕该方案提出与南京政府进行谈判以全面调整日中关系的方针，并准备了当南京政府提到华北问题时的对策。与此同时，参谋本部（9日）发表《华北自治运动的演变》， 对去年的运动进行了总结，并提出“帝国今后……要使华北明朗化变成现实”。〔13〕这个意图，很快就表现于13日陆军省对中国驻屯军司令官发出的《处理华北纲要》的指示之中。〔14〕该纲要规定以“援助完成以华北民众为中心的自治”作为处理华北的主要目标，并由中国驻屯军实施华北五省自治。15日，陆军省派影佐到外务省向守岛课长出示了上述纲要，并说己向海军方面出示。守岛向外相及次官报告后，该两上司均认为此件大体可行。〔15〕20日，参谋本部派喜多等人到外务省，表示军部对于“守岛私案”基本无异议。〔16〕经过上述协调，21日，广田外相在第68次议会上公布了对华三原则，并谎称中国政府已表示赞同。〔17〕陆军省的上述指示，即（第一次）《华北处理纲要》，同样亦作为政府决定，从而由军部政策上升为国策，实现了陆军一年来的夙愿〔18〕，而且，由于该纲要把军部的分离华北政策正式确认为国策，它的出笼，“是日本对华政策史上的一个划时代的事件”。〔19〕
    针对中国方面的外交调整（张群继汪精卫任外交部长，许世英继蒋作宾为驻日大使），为更好地贯彻广田三原则，2月8日，日本任命前次官有田八郎为驻华大使。此前（6日）， 参谋本部已向外务省表达了对于日中南京会谈的意见。〔20〕当有田赴华前（19日），外务省也在给他的关于南京谈判的指示中说：关于华北工作，须参照陆军中央部致天津军司令官的指示。〔21〕新任驻华大使就是身负军部与政府的双重使命、准备来华开展谈判以调整日中国交的。但是， 当有田到沪上任的2月26日，日本国内政局却发生剧变，暂时中止了日中谈判的进程。
    “二·二六”事件后产生的广田内阁（3月9日），随着军部支配地位的确立、特别是军部大臣现役武官制度的恢复，军部对于政治的发言权进一步强化，“最突出地表现在从此要按照军部的国防方针来决定国策大纲以及外交方针上”。〔22〕日本的对外政策及其核心对华政策，也就在这种形势下最终确立下来。
    3月28日， 关东军参谋长板垣在与有田大使会谈时声称：“现在已到了改变我对华政策的根本观念、确立作为国策的对华新政策之时了。”〔23〕1936年春夏之交，日本侵华活动迈出重大步骤。4月17日， 广田内阁决定加强中国驻屯军：大幅度增兵并改为永驻制，司令官由少将级晋升为天皇亲授的中将级，其目的在于“配合帝国外交工作的刷新……增加在华北公开行使我国武力之机会”。〔24〕随着对华北经济掠夺的加剧，军方庇护下的冀东走私于5-6月间达到高潮。有田八郎回国接任外相后，5月16日任命前驻天津总领事川越茂为驻华大使， 川越被视为著名的“中国通”，并且是与军部极为接近的人物；而外务省另一名素称稳健的“中国通”，长期居于次官地位且被广田首相作为驻华大使之首选的重光葵〔25〕，被免去次官一职后，由于军部不愿把在中国的权力由陆军省交给外务省，故绝对不会通过让重光任驻华大使的提案，重光只好改任驻苏大使。〔26〕重光与川越之争，反映了军部继续操纵对华外交的意图。由于日本在华一系列咄咄逼人的攻势，到6月间， 就连蒋介石也感到：“除非日本改变其对华政策”，否则中日间“冲突已不可避，且为时不远了”。〔27〕日本非但不加改变，反而在军部支配下，加紧确立新的对华政策。
    早就叫嚷“1935、1936危机”的日本军部，在“危机”到来时，陆海军却围绕国防国策问题发生分歧。以石原莞尔为首的参谋本部提出以对苏为主的“先北后南论”，并拟定了国防国策大纲，但借口“无条约时代”到来的海军则强烈反对之，主张“北守南进”。4月16 日海军中央部在其调查会第一委员会研究的基础上，发出《关于对外国策的通知》〔28〕，再次确认海军的上述主张并提出对华政策的基调。为解决陆海军间的分歧，参谋本部决定先与军令部就《帝国国防方针·用兵纲领》的修订问题进行协商，并于5月间完成修订，6月3日经天皇批准。 其中规定了未来战争对象是“以美、苏两国为目标，同时防备中国、英国”，并提出了以中国为对手时的作战纲领。〔29〕随后，参谋本部在第一部内增设以石原为课长的主管战争指导的第二课，经该课与海军进一步协调，6月30日确定了陆军的《国防国策大纲》， 同时产生了陆海军间共同的《国策大纲》，至此，陆海军终于在“南北并进”这个战略目标上达成一致。同日，永野海相向首相、外相、陆相、藏相出示了《国策大纲》，陆海外三相间对此已基本无异议。〔30〕陆海军在进行内部协调时，与外务省的协调也在进行。6月19日， 外务省接受陆军省的建议，经两省多次协商，并征得海军、大藏两省同意，决定设立“时局委员会”，它是隶属外相（外务次官为委员长）的秘密决策机构，任务是对于日本对华北的各种政策与措施进行研究、审议、立案、上报，外、藏、陆、海四省有关局长各一人参加委员会，有关课长各一人参加干事会（东亚局长为干事长）；同时外务与陆军当局间还达成谅解：把对华北的内部指导权，由外交移与陆军。〔31〕时局委员会的设置，便于日本各方对华北政策的统一，但也使军部在华北攫取更大权力。
    按照军部国防方针产生的《国策大纲》的确定，7月初开始， 陆海军又向外务省提出确立《帝国外交方针》的希望，此后三省有关当局开始协商。外务省在次官指导下，先后于7月13日、15日起草了两案， 17日形成三省协议的基础案，30日，三省最终形成定稿。〔32〕这个《外交方针》把当前外交重点置于打败苏联在东亚的“侵略企图”，因而接近于陆军主张〔33〕；而在审议过程中，陆军亦以对苏为由，要求迅速实现华北特殊化并使全中国反苏附日，从而又使对华政策发生变化。〔34〕与此同时，7月以来， 陆海与外务当局关于对华政策的具体实行策略不断进行研究，其方案经过时局委员会的审议后，分别形成了《对华实施的策略》与《第二次华北处理纲要》及其《附录》。〔35〕
    在主要由陆海与外务三省一个多月的不断协调，并基本定案的基础上，8月7日，广田内阁召开五相会议（首、外、陆、海、藏），决定了《国策基准》，规定日本的“根本国策是外交与国防相配合，在确保帝国在东亚大陆地位的同时，向南方海洋发展”。〔36〕这是将陆、海主张兼收并蓄的“南北并进论”，并确立了外交从属于国防的方针。同日，广田内阁又召集除藏相外的四相会议，决定了《帝国外交方针》〔37〕，确定日本外交的核心是“培育满洲国”，同时“主动调整与苏、中两国的关系，并设法向南洋方面进行和平扩张”。11日，广田内阁有关各省决定了《对中国实施的策略》和《第二次华北处理纲要》及其《附录》。〔38〕这是上述国策与外交方针在对华政策上的具体化，是以“华北分治”为重点的对华策略，主要内容有：1.华北五省分治，“建立亲日满的特殊地带”；攫取该地区的国防资源、扩充其交通设施。在《第二次华北处理纲要》的《附录》“第一号”中，规定了当前对冀察政权（含冀东）应采取的经济措施；在“第二号”中规定了在华北国防资源中应迅速开发的项目及建设有关交通设施。这两项长期被忽略的附录文件〔39〕，将华北政策进一步具体化，它实际上是按照参谋本部此前的《华北重要国防产业开发要领》〔40〕而制定的。2.对于南京政权，要采取具体措施引导其“反苏附日”；特别应促其“实际上承认华北联省分治”，以作为处理华北的最上策；对南京工作与华北工作，不一定同时实施，力求分别予以解决。但不久（13日），参谋本部即对《第二次华北处理纲要》的实施提出希望：“如今，对华北工作而言，理论的时代已经过去，应进入实施的时代了”，故“应使中国驻屯军的现地工作与大使及武官进行的对南京政权的工作互相配合”。〔41〕
    上述一系列决定通过后，15日，广田首相将8月7日的《外交方针》及11日的阁议决定，上奏天皇。〔42〕鉴于政府一系列决定的重要性，为使政策更好地贯彻于在华文武官员，8 月底外务省派东亚局第一课太田事务官到长春、北平、天津、上海、南京等地，向外交官员进行传达；同时，陆、海军分派影佐、中村两中佐赴华，召开武官会议进行贯彻。〔43〕至此，以军部为主导而形成的广田内阁一整套对外国策与方针、对华政策与措施，最终全部确立下来，在日本历史上，“这是第一次具体表明了除对中国进行全面侵略外，还想侵略南方以至进行太平洋战争的侵略计划”〔44〕，此后的全面侵华战争与太平洋战争的决策即以此为据。
    日本对华政策全面确立后，它就取代了此前并行有效的广田三原则与1934年12月7日的三省备忘录，随后就是伺机付诸实施的问题。 恰在此时，8月24日的“成都事件”及9月3日的“北海事件”， 为日本贯彻政策提供了借口。于是继1936年初提出的南京谈判的方案，日本以该两事件的解决为契机，开始进行调整日中国交的谈判。9月5日，有田外相发出对川越大使的“第一次训令”，要他“以此次成都事件，引导国民政府转向调整日中国交的方向”，交涉的重点在于“根本解决”的项目上。〔45〕8日、10 日须磨在与张群的会谈中又将日中“根本解决”的项目具体化为七项要求。〔46〕这七项要求成为川越与张群谈判的焦点，它基本上与成都事件不相干系，乃是上月决定的对华政策的具体与深化。“北海事件”后不久，军部的反应更为强烈。9日， 海军省指示：“将本事件与成都事件一起，引导中央政府负责全面取缔排日及根本调整国交。”〔47〕15日，军令部决定《北海事件处理方针》，再次重申上述方针〔48〕；同日，参谋本部也决定了《对华时局对策》，指出“万一华北发生关系帝国军队威信的事件时，中国驻屯军应断然加以严惩”，并要关东军派兵增援华北。〔49〕以发生于中国境内的两个事件为借口，日本军部与外交相配合，以武力为后盾，开始了贯彻既定政策的调整国交谈判，实即一次对华高压下的全盘勒索，其要求甚至超出“二十一条”。〔50〕
    在川越与张群会谈破裂后，26日，海军省与军令部再次决定了《时局处理方针》，提出促使蒋介石回南京，与其直接谈判〔51〕；同时在《备忘录》中表示要“促使陆军与海军采取同一步调的行动”。〔52〕蒋介石回南京后，10月2日，广田内阁召开四相会议， 决定了三易其稿的《川越与蒋介石谈判方案》，并由有田外相密电训令川越，是为“第二次训令”。〔53〕在“第二次训令”中，日本准备了一揽子方案与蒋介石谈判，但在8日川越与蒋介石会谈中， 由于蒋表示仍由张群与其谈判，且“张部长之意见即系政府之意见”〔54〕，川越只好再次与张群会谈。在此期间，按照军部指示并与南京工作相配合，日军加紧在华北行动。9月30日， 中国驻屯军司令官田代与宋哲元达成了《田代-宋哲元协定》，规定了关于“华北开发”的具体项目〔55〕，以实现《第二次华北处理纲要》中的要求。关东军司令部也于9 月间批准了田中隆吉的《绥远工作实施要领》，决定由日本特务组织所谓“谋略部队”进攻绥远，伪蒙军随后进攻。〔56〕
    但在南京谈判期间，日本操纵的绥远战争于11月中旬迅告失败，中国军民同仇敌忾，乘胜收复百灵庙。在此情况下，12月3日， 张群约见川越，指出因绥远问题发生，调整国交问题发生阻碍，并拒绝了川越送来的日方起草的《七次会谈备忘录》。〔57〕7日， 南京政府外交部发表声明，宣布“绥远事件发生，致障碍外交进行”〔58〕，实际表明中方结束调整邦交。至此，日本精心策划的、以成都、北海事件为借口的所谓调整国交的谈判遭到失败，被迫回到问题的出发点上来。30日中日解决了上述具体事件，而日方也认为这是按其要求而获之成果。〔59〕这样，“一九三六年之中日交涉，遂以成都及北海两事件之解决而告一结束”〔60〕，日本除了获此成果外，分别由外交方面进行的南京工作与由军部主持的华北工作均遭失败，按既定方针调整对华政策的计划宣告破产。
    这时中国突然发生了西安事变，日本对此表现出异乎寻常的关注。14日，陆军省制定《西安事变对策纲要》，声称对此“没有必要改变以前的方针”，须视情况变化，依照既定的外交方针和对华实施策略继续推进，对华北则“决心实现《第二次华北处理纲要》”。〔61〕15日，陆、海、外三省有关局、课长聚会于外务省，讨论陆军省的上述对策，三省官员一致同意陆军省的“沿袭并促进”的对华政策。陆军省军务局长矶谷声明，关东军不取“积极”表现。〔62〕但关东军随后表示：如中国方面侵犯《察哈尔协定》（按：即《秦土协定》），则坚决以武力排除之。〔63〕17日，有田外相会晤中国驻日大使许世英时称：“本事件结局如何，与日本影响至大，故帝国政府予以重大关心并关注其发展”（引文中着重号为笔者所加，下同），并希望中方对张学良“采取严重适当的措施”。〔64〕上述表明，日本军政当局不希望西安事变出现“容共抗日”的结局，企图借机再贯彻其既定对华政策。但西安事变的迅速和平解决及国共合作局面的出现，又大大出乎日本的意料。