抗日战争时期，公营矿场由于各自的创办条件不同，受战争及传统习俗的影响不一样，经营者的阅历、能力各异，所以在经营管理上呈现出各种各样的情形。本文拟对公营矿业职能部门的设置及其对工矿的管理作一探讨，并对一些偏见予以纠正。
    一、股东董事会制度下职能部门的设置及其作用
    公营矿业有的为独营，有的为合资。独营的矿业分别由中央政府或地方政府投资，合资的矿业则由中央政府和地方政府合办，其中部分也吸收了商人资金。合资公营企业大都采用股东董事会制度。董事会为最高决策执行机关。董事会由董事选出常务董事若干人，再由常务董事推选一人为董事长，对外代表公司，对内执行业务。董事会下设各职能部门，分别管理具体事务。
    职能部门的设置，各企业的情况不完全相同。一般来说，在中央和地方力量相当的企业里，大都把生产部门与其他部门平行设置，即矿长（或总工程师）专管生产，运输、行政等则分设部门掌管。这就很容易造成“政出多门”，使生产和其他部门之间出现扯皮或脱节的现象。对此，公营企业的经营者虽有清楚的认识，但却无法予以消除，原因主要是：
    （一）各派势力的矛盾无法调和。合资公营企业中存在着各种各样的矛盾。例如1939年，云南省政府、资源委员会、中国银行共同协商，将云南省政府及商人经营的锡务公司和炼锡公司与资源委员会经营的云南锡矿工程处合并，增加资本，组织为云南锡业公司，于次年9月1日正式成立。公司成立之初，中央势力鉴于人地生疏，脚跟未稳，曾将收购大锡、转运锡款、结付锡价等手续，委托富滇银行代办。但自从国民政府“出口矿产品运销处”在个旧设立办事处后，很快把这些权力控制在自己手中。在法币不断贬值的情况下，运销处付给资本家的锡价不敷成本，使其不断亏损。不仅如此，资源委员会还与矿商争夺地下资源，利用矿商采矿不照《矿业法》领区设权的缺陷，下令在采矿密集的老厂区划去矿商历来占有的一部分矿地，向经济部取得领区设权执照，与原锡矿工程处开凿竖坑的地点联成一片。云南省政府认为自己的利益受到了损害，暗中指使矿商不卖锡给运销处进行对抗。〔1〕最后， 资源委员会不得不同意云南锡业公司为矿商提供一定的“收砂贷款”，以减少矿商的损失，并暂时中止对老矿区的侵占。
    （二）企业、公司受政治干预，或者有关规定不明确，为股东争夺权力提供可乘之机。一般情况下，合资企业的权力主要应根据各股东投入的资金、设备及其所负责任来确定。但实际上政府为了维护自己的利益，往往随意改变股东间力量的对比。据载，广西合山煤矿在与中央政府合办之前，仅1935至1936两年的集资就达290万元， 如果加上过去的投资，就近400万元。1938年， 中央政府借“加强西南后方军需生产”之机，与广西省政府共同对合山煤矿进行改组，成立合山煤矿股份有限公司，议定“资本总额为国币四百四十万元，各占半数”〔2〕。 通过这一改组，广西政府和矿商失去了在企业中的优势地位。管理权问题因力量的改变而显得很复杂。因此，合山煤矿股份有限公司董事会后来在各职能部门的权限及人员安排上，不得不注意协调各股东，特别是实力相当的股东之间的关系。当时，根据李宗仁和宋子文的协议，推举曾其新为煤矿董事长，邝兆安为总工程师，郭象豫为协理兼副总工程师，他们分别代表新桂系集团和四大家族的利益，其下面的秘书、总务、工务、营运、会计、出纳、材料等课，以及合山、河里等矿场，柳州办事处等机构，也分别由各自的人员担任。〔3 〕另外由于企业对资金的使用没有明确规定，故一些集团趁机大谋私利。
    （三）矿长或经理无能，企业管理权统一不了。这方面的情况，以四川三才生煤矿最为典型。该矿原为独资，后因不堪忍受天府等煤矿的排挤、打击，被迫于1940年7月与孔祥熙的中国兴业公司合作， 成立三才生煤矿股份有限公司。公司在总经理之下设正副矿长和帮办，其下再设采矿、选炼、机电、土木、运输、会计、材料、事务八股，以及诊疗所、警卫队等机构。与上述公营企业相比，其管理权可谓较为划一了。但是矿长黄声叔是一位不管事先生，“喜好打麻将，绰号‘黄八圈’，因而一时矿上麻将、牌九之风盛行，由财会股代办牌帐收交，有时竟将矿工的开支挪去垫付牌帐，结果工资发不出，只好再造预算请领。”副矿长王子佩系东北人，介绍不少同乡入矿，形成“东北派”。王主管工程建设，与主管采购的帮办李松岑有利害冲突。面对这种情形，各职能部门无所适从，只得浑浑度日，使企业每况愈下。〔4〕
    相对而言，由国民党中央和地方政府合办，但其中一派占主导地位的企业里，其职能部门的设置则比较合理，即大都实行矿长负责制。矿长在总经理领导下，具有既负责生产又掌管行政之职权。为什么说在这些企业里，职能部门的设置比较合理，管理效率比较高呢？
    我们知道，矿场一般都远离城市，在那里，只有矿长对生产、运输、供销等情况有直接、全面、深入的了解。因此，按照上述组织系统，赋予矿长指挥全权，有利于及时准确地决策，也有利于较好地协调各部门之间的关系，减少相互间的摩擦、牵制，构成良好的生产整体，使管理指挥灵活裕如，“似身使臂，似臂使指”。另外，矿长掌握实权，各部门就能在统一的计划之下，充分发挥各自的积极性，创造优异成绩，从而进一步推动整个企业的发展。还有，矿长掌握实权，往往有利于争取中央或地方政府的实质性支持，因为在这些企业里，矿长既然是一定势力的代表，他就一定会为该势力服务，反过来，该势力也就会为企业的发展创造条件，这种条件不仅仅是物质的，还包括政治的、人事的，等等。
    以上是关于合资公营企业的管理问题。至于独资的公营企业，因无所谓股权，故管理一般都比较统一，效果大都比较好。
    过去，不少论者认为，国民政府在经营近代企业的过程中，完全违背了资本主义生产管理的基本原则，随意安插亲信，排除异己，对商民极尽压榨盘剥之能事，使中国社会一片萧条，残破不堪，等等。这种看法过于绝对、片面。其实，在抗战时期，不论是国民政府或是地方政府，对自己独办或主办的企业很注重管理，特别是资源委员会办的企业，更是如此。1942年，国民政府组织了由资源委员会及大后方各厂矿主要负责人参加的“企业管理协会”，下设行政管理、工程与材料、运输与销售、财务会计四组，经常探讨改进企业管理的方法，并且出版刊物，译载一些美国著名公司的企业管理经验介绍和国内外学者关于企业管理的论文，供各厂矿负责人参考。在实践中，要求领导班子必须精通业务，规定矿长必须由受过高等专业教育和一定实践经验的专家担任，一般从事技术或管理工作的，也必须是熟悉本行业务的人。同时，在一些企业里还建立了比较严格和完备的管理制度。首先是人事招聘、晋升和奖惩制度， 每年按规定对所属企业和员工的工作状况进行考核评定。 从1941年起，又创立并推行成本、会计制度，力求迅速而准确地反映资金和生产活动状况，以便负责人掌握，从而及时抓住薄弱环节，采取改进措施。此外还制定了详尽的仓储保管物资登记、监督等各项制度。这些严密的规章制度不仅对企业生产的正常开展起了良好的保证作用，也在很大程度上杜绝了投机和重大事故。由于战时条件的限制，加之经验不足，国民政府所属矿业的管理与先进国家相比，有很大差距，但与同时期其它企业相比，还是比较好的。
    抗战时期，中国面临着亡国灭种的危险，民族矛盾成为社会的主要矛盾。国民政府退居西南一隅，在资源、财务及人力有限的情况下，为了维护抗战的需要，不能不采取有效措施，保证其所经营的企业能够正常发展。特别是由于矿业直接关系到军需物资和外汇的获取，更要竭尽全力。如果我们承认国民政府在抗战时期起过一定积极作用，就不能否认他们在经营矿业过程中具有一定的正确的思想意识及举措，因为这两者是有密切联系的。
    不可否认，由于国民政府的腐败和官僚制度的影响，公营企业中的确也存在着任人唯亲、以权谋私、贪污中饱等现象。甚至在资源委员会经营的企业中，这些现象也不能完全避免。问题在于，我们过去的研究对这些现象过于渲染、强调，而对其经营管理中的可取之处却注重不够，这不能不说是一种失误。