农民问题是中国近代以来最基本的问题，其中心是土地问题。国共两党谁能在处理这个问题时合乎民心、顺乎民意，谁将最终赢得胜利。事实证明，中国共产党以其日臻完善的土地改革路线、政策和措施反映了农民的利益，得到了他们的衷心拥护，最终取得了中国革命的胜利。
    实际上，国民党并非从未意识到土地问题和农民问题的重要性。早在同盟会成立时，孙中山就提出“平均地权”的民生主义主张，后来又加上了“土地国有”政策。1924年，孙中山又提出“扶助农工”和“耕者有其田”的口号。孙中山逝世后，蒋介石为争取民心，于1930年颁布了《土地法》，声称要进行土地改革，但终成一纸空文，由此失去了农民的支持而遭惨失败。20年后，在内外交困的新条件下，蒋介石重新推行“土地改革”政策，为逃到台湾的国民党在政治、经济上的生存创造了条件。
    那么，同是蒋介石推动的土地改革，为什么二者有如此大的区别？本文拟对此作比较分析。
    一、内容的差异
    1928年7月，国民政府出于强制使用民田的需要， 颁布了一项单行法规，即《土地征收法》。同年11月，国民党中央政治会议讨论了胡汉民、林森草拟的《土地法原则草案》，并提交立法院。这一草案的目的之一，是为使土地本身非因施加劳力和资本获致改良所得的增益归国民政府所有。1930年6月，立法院根据中央政治会议所决定的原则， 制定并通过了《土地法》（注：黄美真编：《中华民国史事件人物录》，上海人民出版社1987年版，第191～192页。）。至此，国民党在大陆的土地改革序幕已基本拉开。
    《土地法》是根据胡汉民等人的草案制定而成的。胡汉民认识到制订土地法的必要性，“订立土地法，实在是一个很重大的问题，不能不十二分郑重，因为形成一个国家，必有三个要素，即土地、人民、主权。”（注：《土地法》，载（台）《革命文献》第23辑，第4706、4706、4706、4706页。）在这里，胡汉民将“土地”提到一个同“人民”和“主权”同样重要的地位，说土地法是“规定一个土地税法和土地的登记使用、征收种种的法律。”（注：《土地法》，载（台）《革命文献》第23辑，第4706、4706、4706、4706页。）
    对于土改的具体内容，这份《土地法》作了系统说明。关于土地所有权，《土地法》第七条规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国人民全体所有，其经人民依法取得所有权者，为私有土地，但附着于土地之矿物，不因取得土地所有权而受影响。”（注：《土地法》第7、13、14、16条，载《大公报》1930年6月22日。）胡汉民在进一步阐释中，承认了地主占有土地的合理性：“土地公有权属诸人民全体。至于私人，如得法律上的许可，也可以承认他有土地私有权，这是我们土地法所确定的。”由此可见，既然地主能占有土地，“土地公有权属诸人民全体”就不可能付诸于实践。
    《土地法》又规定：“地方政府对于私有土地，得斟酌下列情形，分别限制个人或团体所有土地面积之最高额，但应经中央地政机关之核定：（一）地方需要，（二）土地种类，（三）土地性质。”（注：《土地法》第7、13、14、16条，载《大公报》1930年6月22日。）“国民政府对于私有土地所有权之转移，设定负担或租凭，认为有妨害国家政策者，得制止之。”（注：《土地法》第7、13、14、16条，载《大公报》1930年6月22日。）胡汉民解释说：“不过所有权中所包括的使用、处分、收益三种，应各有相当的限制，人们只能在相当的范围以内去使用土地，处分土地，收益于土地，如果越出范围，那就不行了。”（注：《土地法》，载（台）《革命文献》第23辑，第4706、4706、4706、4706页。）在30年代初期社会阶级矛盾异常尖锐，尤其是地主与农民间矛盾最为突出的情况下，《土地法》虽规定了“土地公有”，但同时又承认地主的土地私有权，因而对私有的限制是不可能奏效的。
    在地租问题上，《土地法》认为“地租能予以取消最好，但是现在事实上还做不到。中国向来的习惯，定下一个纳租的标准，我们只有根据总理的平均地权的方法，再根据这一个标准，我国地主（现在称出租人）收佃户（现在改称承租人）的地租，普遍为50%。而北方较少，最高不到30%，低不到20%。因此我们认为，依照民国十四年中央决议的二五减租法，以37.5%为标准，也就是375‰， 这个标准在浙江实行较好。”（注：《土地法》，载（台）《革命文献》第23辑，第4706、4706、4706、4706页。）
    事实证明，浙江的二五减租方法确是当时诸省中实行较早，也是有代表性的省份。1927年11月，国民党浙江省党政联席会议颁布《本年佃农缴租实施条例》，翌年又颁布《十七年佃农缴租章程》和《佃农理事局暂行章程》，规定：“定正产全收50%为最高租额，佃农依最高租额减25%缴租”（注：《大公报》1930年11月。）；1929年，以张静江为主席的浙江省政府，以二五减租试办后“纠纷迭起”，“有弊无利”为由，决定自本年起暂行取消减租，但此举遭到国民党省党部的反对，在浙江实行的是保留下来的二五减租。
    由以上关于土地所有权及地租的内容，可看出虽然《土地法》承认土地有公有亦有私有，而私有也就是大地主所有。事实上，要想将大地主所有的土地收归公有，再分发给少地和无地的农民，是不可能的。国民党为缓和阶级矛盾，同时也为了适应当时地主阶级的要求而不致引起他们的反对，其采取的措施也就只能是对地租的改革而已，至于“土地公有”的许诺也就不了了之了。这对广大缺田少地的农民来说，除了一纸不能兑现的法令外，没有丝毫实质性的好处。
    这一情形到了50年代的台湾就有所不同。国民党到了台湾以后的土地改革，吸取了在大陆失败的教训，最初除了经济上的考虑外，更有政治上的需要。陈诚在开始主持台湾的土地改革时说：“让佃户和农业工人遭受地主的剥削，这不仅是一个土地的经济问题，更是一个社会和政治的问题。如果不适时解决这个问题，那就严重地影响到整个国家的稳定乃至生存。”（注：陈诚：《台湾土地改革》第21、67页。）他进一步阐明台湾实行土改的客观需要：“土地问题如不改善，乱祸即由此发生，历诸往事，历历不爽。如此之故，台湾必须实施土地改革是一种客观需要，虽有万难，不能顾及。”（注：陈诚：《台湾土地改革》第21、67页。）尤其是“一切为了反共战争，为了前线，政治上实施地方自治，经济上实施‘三七五减租’，控制物价以确保台湾。”（注：《台湾问题大事记》，华文出版社1988年版，第281、55页。） 这些都表明在台湾的国民党意识到稳定经济的必要性，并把土地改革作为实现“反攻大陆”的首要举措来对待。
    台湾的土改分成三阶段：一、“三七五减租”。这是国民党改革的关键。1949年4月19日， 国民党颁布了《台湾省私有地租佃管理条例》，实行“三七五减租”，即规定地租额最高不得超过出租地正产品全年收获量的37.5%，租用耕地一律订立书面租约，租期不得少于6年， 期满必须续订租约，佃农的押租金等一切额外负担一律废除，并在1951年5月25日通过《三十七点五减租法》以立法的形式固定下来。二、 公地放领。1951年6月， 国民党颁布了《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，将战后从日本人手中没收的“公地”的所有权转移为农民所有，地价为一年正产物的2.5倍，由“承领”农民用实物10 年内分期偿付。三、耕者有其田。1953年1月，《耕者有其田法》出台，同年4月，又颁布《实施耕者有其田法条例》。其中规定， 每户地主可保留水田3甲或旱地6甲（注：一甲相当于0.97公顷。）， 超过部分由国民党出面征购，转售给“现耕农民”，“政府”按“公地放领”地价给地主以补偿，用实物土地债券七成和公营企业股票三成搭配支付，受领农民按地价分10年偿付（注：黄建寅主编：《中国国民党史》（1894-1988），西安交通大学出版社1990年版。）。
    纵观国民党在大陆和台湾的土地改革内容，台湾的土改已不仅限于减租方案上，涉及的范围较广，而且基本上能将“公有土地”及地主“多余”的土地出售给广大缺田少地的农民，在一定程度上满足了农民对土地的要求。