清雍正年间设立军机处是继明初朱元璋废丞相、皇帝综理六部事务之后，君主专制政体历史演变中又一重大事件。以往的研究者多以西北两路用兵需要探究军机处建立的原因，本文则准备通过奏折制度以及随之而来的密谕的嬗变，把军机处的出现纳入更深远的历史背景下去研究。
    一
    清承明制，“内阁为机务要地，掌宣纶綍，赞理庶政”（注：康熙《大清会典》卷二。），为国家中枢机构。凡内外本章，阁臣票旨进呈御览，经裁定批红，令六科抄发；皇帝阅本有欲改签者，则折一角，积十数件，降旨御门，大学士面奉谕旨，乃缮入票签更进。
    谕旨、本章按如此程序运作，国家政治实无秘密可言，而由此体现的政体设计思想，固然在于使权力机构相维相统，彼此颉颃，但其不可或缺的一环--六科独主封驳--亦未尝没有制衡皇权的深意。
    顺治十三年六月，始令在内臣工“奏折”直递“宫门”。谕曰：“向来科道及在京满汉各官奏折，俱先送内院。今后悉照部例，径诣宫门陈奏。其外省所送通政使司题本，及在京各官本章，仍照旧送通政使司转送内院。”（注：《清世祖实录》，卷一百二，顺治十三年六月甲申，中华书局影印本。）“奏折”先送内院拆阅票签，仍有泄密之虞，是以有上述谕旨。对此处“奏折”的性质，人们有不同的理解，但无论如何，这种直达御前的密封“奏折”，不仅堪称日后通行奏折的嚆矢，且开了清朝秘密政治的先河。
    康熙创行奏折制度，其令内外臣工密奏，初不过欲周知天下情形，诚如康熙所言：“天下大矣，朕一人闻见，岂能周知？若不密奏，何由洞悉？”（注：《康熙起居注》，三册，2464页，中华书局1984年版。）又曰：“凡督抚许上折子，原为密知地方情形，四季民生，雨旸如何，米价贵贱，盗案多少等事”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，二册，724页，档案出版社1989年版。）。是以奏折初行，多臣下密奏四方隐情，康熙批谕往往寥寥数语，且递折不得擅动驿马，例以家人兵弁雇骡赍递，批回原折亦交折差送还具折者。嗣后奏事请旨折日渐通行，但康熙朱批多为“具题”、“该具题”、“着速具题”、“不宜上闻”或“与总督密议”之类例行训示。可见，奏折的行用，在康熙旸初衷，仍不得突破公开政治的传统。
    然而，奏折一旦出现，其发展自有其不以君臣意志为转移的趋势，而这种趋势恰恰自康熙时起已初见端倪。道理似乎很明白，既有臣工密奏，则难免有不便交阁部发抄的密谕。
    康熙十八年十月二十二日盛京将军安珠瑚密奏开采金银铜矿一事，清字折，无朱批，同年十一月初十日康熙另颁墨书清字上谕一道：“谕盛京将军安珠瑚：尔所奏情由，朕已尽悉。至盛京等地诸矿，除另有旨外，吉林宁古塔将军，朕将特颁另旨。着尔亦将尔奏览原委，书写明白，连同开采金、银、铜、铅人情形，酌情密咨吉林将军。特谕。”（注：中国第一历史档馆：《康馆朝满文朱批奏折全译》，5-6页，社会科学出版社1996年版。）有时奏折既蒙朱批，又另颁谕旨，如安珠瑚遵旨覆奏安置新满洲一折，朱批曰：“颁给奉天将军安珠瑚谕旨一道，顺便交付包衣牛录章京观保之子塔布库带去。着将军亲手拆看”（注：中国第一历史档馆：《康馆朝满文朱批奏折全译》，5-6页，社会科学出版社1996年版。）。康熙之有密谕，始见于此。至汉文密谕则以密令王鸿绪刺探内外隐情最为典型。康熙四十四年帝于南巡途中密谕入直南书房之工部尚书王鸿绪：“京中有可闻之事，卿密书奏折与请安封内奏闻，不可令人知道，倘有泻漏，甚有关系。小心！小心！”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，277页。）该密谕为康熙亲笔，另纸朱书，王鸿绪于接到发还朱批奏折及封内朱谕覆奏时，将“御批”与“封内密谕”分别叙述（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，277页。）。与随折批谕的朱批谕旨不同，密谕是皇帝就某一紧要机密事件密发臣下的特旨，但就亲书密谕初始形式而言，实与朱批并无绝对的界限，易言之，亲书密谕不过是由朱批衍化而来者。
    由皇帝亲书密谕再衍变而为廷臣代书密谕，其政治上的意蕴则尤引人瞩目。康熙四十七年三月初四日闽浙总督梁鼐密奏台湾镇总兵王元激起民变一折，无朱批，另有恭楷代书朱谕一道：“王元即黄元，先任沙虎口副将，朕向所深知，为人胆量虽好，做官平常，所以不得官兵之心，原不欲用，因他海贼出身，惯晓海外情形，故亦勉强用去，近日果有此事，尔等再细察访奏闻。”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，一册，850页。）此密谕恭楷朱书，每行17字。四十八年十一月十一日驻藏办事之侍郎赫寿密奏藏内与准噶尔彼此往来一折，亦以密谕代朱批，该谕旨恭楷朱书，12行，每行18字，（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》，二册，694页。）与雍正年间代书朱谕格式相同。这两道密谕非康熙手书，且其词气亦经文饰，已无康熙口语化朱谕风格。此类密谕究系何人为康熙代书？乾隆末管世铭《鹤半巢诗集序》言及设军机处前，“特颁诏旨，由南书房、翰林院视草”（注：梁章钜：《枢垣记略》卷二二，中华书局1984年版。），赵翼亦说：“康熙中，谕旨或有令南书房翰林撰拟”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷一，《军机处》，中华书局1982年版。），赵翼特别指出南书房拟旨的高士奇：“高江村士奇，康熙中直南书房，最蒙圣祖知眷。时尚未有军机处，凡撰述谕旨，多属南书房诸臣”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷二，《高士奇》，中华书局1982年版。）。不过，以上所谓“视草”、“撰述谕旨”云云，只能认为是宽泛意义上的“谕旨”，而不能说南书房翰林代康熙撰拟密旨。朱金甫《论康熙时期的南书房》一文则援引《南书房记注》披露康熙给南书房翰林高士奇一道手敕云：“尔在内办事有年，凡密谕及朕所览讲章、诗文等件，纂辑书写甚多，实为可嘉。特赐表里十疋、银百两以旌尔之勤劳。特谕。”（注：朱金甫：《论康熙时期的南书房》，载《故宫博物院院刊》1990年2期。）据此可证确有代书“密谕”的南书房翰林。高士奇卒于康熙四十三年，上述四十七、四十八年两道密谕固非高士奇所书，但康熙令南书房翰林撰拟密谕由来已久，则是毫无疑义的。
    康熙时的密谕除上述朱批、朱谕之外，还有通过寄信传达的密谕。康熙五十五年十月初三日新任山东巡抚李树德折奏有下述一段话：
    奴才叼荷主子破格隆恩，简授山东巡抚，于十月初二日到省，蒙升任抚臣蒋陈锡亲捧密旨一道至奴才署中，奴才恭设香案跪展捧阅，内开九月十三日蒋廷锡奉上谕：俞文言这人断不可放，尔密密写字与尔兄，将朕此旨告诉巡抚李树德，教他留心。钦此。（下略）
    蒋廷锡，江苏常熟人，“初由举人供奉内廷”，雍正曾称其“在内廷侍从二十余年，恪慎勤劳”（注：《清史列传》卷十一，《蒋廷锡传》，中华书局点校本1987年版。），如果从雍正讲这番话的雍正四年逆推，蒋廷锡供奉内廷至少从康熙四十年即开始了。康熙五十五年之际，蒋廷锡任少詹事，康熙密谕新任山东巡抚李树德之旨不便交阁部明发，而卸任巡抚恰为蒋廷锡之兄蒋陈锡，故令蒋廷锡寄信传旨。这种以家信传谕的方式对日后廷寄不能说毫无影响，特别是蒋廷锡乃日后最早承旨寄谕大臣之一，但康熙当时之有此举，无疑带有很大的随意性。
    伴随着奏折出现的诸种形式密谕，包括朱批、朱谕，特别是朱谕中代书谕旨及以寄信方式下达的谕旨，尽管乃康熙不经意为之，但实已透漏了国家权力中枢开始转移的最早消息。不过，康熙时奏折制度还处于草创阶段，康熙密谕臣工不过偶一为之，特别是康熙不允许地方大吏借折奏而绕过阁部径行其请，因此，奏折的创行及与此相应密谕的出现，并不会打破皇帝与阁部、部院与督抚按固有本章制度所维系的权力平衡，国家大政还是公之于天下的。