五
    军机处何时建立，史籍记载各异，今人说法亦不相同，但多以为军机处的设立乃适应西北两路用兵的需要，有的论者甚至推论“世宗设立军需房的原因是为了用兵西北而密办军需，并非为贯彻中央集权，削减议政王大臣的职权。就雍正年间而言，军机处的设立，与独裁政治的背景及发展，不宜过分强调。”（注：《清代奏折制度》67页。）表面上看，军机处的设立无疑与雍正年间西北两路用兵密切相关，但其更深层次的原因则在于君主专制不断强化的需要。
    明太祖朱元璋革中书省，废丞相不设，专任六部，分相权于九卿，是为唐宋以来三省制之一变。至成祖朱棣始简儒臣直文渊阁，令其参预机务，于是有内阁之名，嗣经提高大学士地位，专任票拟，内阁之制益备。明代出现首辅专擅、宦竖弄权，并非制度存在严重缺陷，而是天子高居简出，晏处深宫而造成的大权旁落。诚如乾隆帝所言：“明洪武因胡惟庸之故，改丞相为大学士，其实官名虽异，职守无殊，惟在人主太阿不移，简用得人，则名虽为丞相，不过承命奉行，即改称大学士而所任非人，窃弄威福，严嵩之流，非仍名大学士者乎？盖有是君方有是臣。”（注：《清高宗实录》卷一一一五，乾隆四十五年九月壬辰，中华书局影印本。）清初仍内阁之制，而力矫前明之弊，顺治“亲政之初，即日至票本房，使大学士在御前票拟”（注：《簷曝杂记》卷一，《军机处》。参见《清世祖实录》卷七一，6、8、9页；卷七八，15页；卷一三五，9页等有关记载。），康熙坚持御门听政，并在创行奏折后，将某些奏事折敕交阁部或议政处议奏，在并不改变内阁为国家权力中枢地位的前提下，初步实现了乾纲独揽。
    然而，内阁尽管有“参预机务”之名，其实不过是参与最高决策，而国家庶政，包括军政大计的运作却是公开的。公开政治，作为历代君臣公认的一种传统，自汉代以来相沿已久，至明初废相仍以六科独主封驳，清承明制，六科“所奉旨意，有灼见未便之处，许封还执奏；部院督抚本章，有情理未协者，俱得驳正题参”（注：《清经世文编》卷十四，曹一士《请复六科旧制疏》，另见《（光绪）大清会典》卷六九，《都察院·六科》。）。康熙创行密折，但无意改变旧制；雍正则对传统政治的运行方式进行了重新审视，从现实政治需要出发，他坚定地认为秘密政治之不可偏废，并在政治实践中，不断探索，锐意创新，从朱批谕旨一变为亲笔朱谕，再变为代书朱谕，再变为廷寄谕旨，廷寄一旦出现，实际已开启了内阁“分局”的不可逆转的进程，它的日趋制度化则必然将新的国家权力中枢推上政治舞台，不管这个新的权力中枢何以名之，它的确立并制度化仅仅是个时间问题，雍正中西北两路用兵则使它以军需房--军机房--军机处之名凸现在廷臣面前，最终完成了国家权力中枢由内阁向军机处的转移。专制集权历史发展的内在逻辑虽说如此，但也许非如雍正这样的具有独特个性与魄力的帝王是不能完成此种划时代转变的。
    显然，军机处的本质并不在军事，而在有“承旨办理机务”之名的秘密政治。赵翼正是从权力配置转换的角度讲：“军机处，本内阁之分局。国初承前明旧制，机务出纳悉关内阁，其军事付议政王大臣议奏”，“雍正以来，本章归内阁，机务及用兵皆军机大臣承旨”（注：赵翼：《簷曝杂记》卷一，《军机处》，中华书局1982年版。）。就军机大臣执掌的“机务”与“用兵”而言，从总体、长远着眼，前者总是居于主要地位，且可以涵盖后者。廷寄从它诞生之日起，其内容即以机务为主，雍正八、九年西北用兵紧急时刻，机务廷寄仍所在多有。雍正十年三月谕准铸“办理军机处印信”时特说明“行知各省及西北两路军营”（注：《清世宗实录》卷一一六，雍正十年三月庚申。），可见除西北两路军营外，各省亦多廷寄密谕事件。乾隆御极之初，以“西北二路既已无事，而苗疆之事亦少”裁撤军机处（注：《清高宗实录》卷五，雍正十三年十月甲午。），但遇有密奏密谕事件，仍令总理事务处发出廷寄，有的书以“总理事务王大臣等字寄”，有的书以“大学士鄂、张字寄”或“大学士张廷玉字寄”（注：《乾隆朝上谕档》一册，2、20、22、27、30、43、54、56、61、62、84、87等页载有各件廷寄，档案出版社1991年版。）。可以说此二三年间，军机处名亡而实存。迨乾隆二年十一月谅阴毕，仍命恢复办理军机处建置，谕称：“目前两路军务尚未完竣，且朕日理万几，亦间有特旨交出之事，仍须就近承办”（注：《乾隆朝上谕档》一册，237页载有各件廷寄，档案出版社1991年版。）。而“特旨交出之事”，即所谓“机务”。此时乾隆已深知军机处存在的根据在于时有“机务”要秘密办理。嗣后乾隆谕旨也称“皇考时设立军机房，不过以为承旨办理机务之地”（注：《清高宗实录》卷三五五，乾隆十四年十二月庚寅。）。嘉庆十年，持续十年的白莲教大起义被平定，五月御史何元烺以“现在军务久经告蒇”，请酌改军机处名目，嘉庆以为断不可行，谕称：“军机处名目，自雍正年间创设以来，沿用已久，一切承旨书谕及办理各件，皆关系机要，此与前代所称平章军国重事相仿，并非专指运筹决胜而言。”（注：《清仁宗实录》卷一四四，嘉庆十年五月壬寅，中华书局影印本。）为便于运作秘密政治而设立的军机处作为一种全新的政治中枢机构，它的底蕴是要经过一个相当长的时间才会被人洞悉，特别是习于传统政治运作的汉族士大夫，往往把它视为与军务有关的临时机构。简言之，从军机处这一新生事物出现时起，它的生命力恰恰就在于皇帝对秘密政治的深刻认识和迫切需要。总而言之，设立军机处之初雍正虽未必有“贯彻中央集权，削减议政王大臣的职权”的成算在胸，但他在以密折密谕推行秘密政治的实践中，却发现并确定了最便于独揽乾纲的权力配置格局。正是基于这种认识，考察军机处的设立，似不宜局限于军事方面的需要之类的偶然性历史因素，而应把它看成是以强化皇权为核心的明清政治体制变革过程的最后完成，用传统官文书（题奏本章和谕旨）制度演变所导致的国家权力中枢转移加以解释。当时身处局中的叶风毛在乾隆中就已说过：“国朝仍前明之制，以内阁为政府，大学士为宰执……前明天子拱默，委任左右，故阁臣往往比中涓、作威福、营奸利，虽分权于部而权益重。国朝拟旨有定例，内外大臣、言官折奏则直达御前，天子亲笔批答，阁臣不得与闻。天子有诏，则面授阁臣，退而具草以进，曰可，乃下。后首揆必兼军机，日蒙召对，次揆入见以时，恩礼有加，诸卿莫逮……我朝圣圣相承，万几独理，纪纲整密，权不下移”（注：叶凤毛：《内阁小志·自序》，《丛书集成初编》，0885册，中华书局。）。此论至为精当，且早于王昶、管世铭、赵翼诸人，似宜予以足够的重视。至于军机处何时设立，由于这是一个缓慢的渐进过程，连最有资格作出结论的张廷玉也付之阙如，（注：《澄怀园主人自订年谱》中首见“办理军机处”在雍正十一年（该书卷三）。）今天如果一定要确定时间界标的话，似乎用赵翼“雍正年间”之说，较为稳当。