集议，是指由君主或君主责成某一官员或某一机构召集中央有关官员，对某些重大问题集中讨论、议决的一种制度。早在奴隶社会，已产生了集议制度的萌芽，《尚书·周官》载：“议事以制，政乃不迷”。疏曰：“凡欲制断当今之事，必以古之义理议论，量度其终始合于古义然后行之，则其为之政教乃不迷错。”战国时期，各诸侯国君礼贤下士，对一些重大问题常召集大臣讨论、决议，但集议制度在各诸侯国的发展既不平衡也不完备。秦朝建立之初，秦王赢政曾召集大臣议帝号、议分封等重大问题。但这种制度随秦朝君主的独断专行而有名无实。到汉代，才出现了比较完备的集议制度。汉代的集议分中朝官集议、外朝官集议等。中朝官集议由大将军、尚书令、侍中或中书令兼尚书事主持。外朝官集议由丞相主持，事关军国大政，参加集议的人往往有公卿、列侯、二千石、大夫、博士等人。在一般情况下，由中朝官集议，先提出初步意见，供君主选择。如果有必要，为了更慎重一些，再以此意见为基础，经中外朝官合议，在更大范围内讨论这一意见的得失，然后由皇帝作出决定。汉代，集议的问题常是一些如民政、法制、官制、边事等重大的问题。魏晋南北朝时期，仍实行集议制度，如梁武帝时规定：“尚书中有疑事，前来朝堂参议，然后启闻。”（注：《梁书·武帝纪》）北魏规定，每月朔望两天，中午前公卿自己讨论政事，中午后皇帝与公卿“共议可否”（注：《魏书·朱尔荣传》）。到唐代，集议制度进一步完备，并用法律的形式作了规定。《大唐六典》卷八载：“凡下之通于上，其制有六……四曰议。谓朝之疑事，下公卿议。理有异同，奏而裁之”。宋代的集议制度正是在唐代以前集议制度的基础上发展起来的。但其制度更加完备，形式更多样化。宋代的集议主要有朝堂集议、三省集议、侍从台谏集议等形式（注：关于宋代的集议的文献资料，本文大都转引自杨树藩先生所著《宋代中央政治制度》161-177页，台湾商务印书馆出版。）。
    一、朝堂集议。朝堂集议分两种形式，一是君主临朝的会议，称朝议。这往往是对一些重大问题由朝臣当朝研究，提出建议，君主当即作出决定。如宋神宗时，“登州妇人恶其夫寝陋，夜以刀断之，伤而不死，狱上，朝议皆当之死，安石独以律辩证之，为合从谋伤，减二等论，帝从安石说，遂著为令”（注：《宋史·王安石传》）。因为朝议是君主临朝的会议，所以讨论的问题经君主裁决后，往往带有法律性和典制性。宋太祖时，“御史台议欲以左右仆射合为表首，太常礼院以东宫三师为表首，（窦）仪援典故以仆射合为表首者六，而谓三师无所据，朝议是之”（注：《宋史·窦仪传》）。仁宗时，“朝议在官七十而不致仕者，有司以时按籍举”（注：《百川学海》第四册）。“（绍兴）十四年，朝议析利州路为东西路，以（吴）琳为西路安抚使”（注：《宋史·吴琳传》）。“李继和领平州刺史，建议募贫民及弓箭手垦田积粟，又屡请益兵，朝议未许”（注：《宋史·李处耘传》）。“初，朝议，有寇至，令坚壁清野，勿与战。”（注：《宋史·李处耘传》）“淳化二年，契丹请和，朝议疑其非实，遣（韩）国华使河朔以察之。”（注：《宋史·韩国华传》）“方关陕用兵，朝议贷在京民钱，（余）良肱力争之。”（注：《宋史·余良肱传》）可见，由君主临朝的朝议所讨论的问题范围很广，包括法律、行政、军事、财政等。所讨论问题经君主最后决定后立即生效执行。这不失为处理国事的一种高效率的方式。二是君主不临朝，只是召集百官在朝堂集议，通常称廷议。其形式相当于西汉的外朝官集议。廷议由宰相主持，议事完毕，将议事的结果报告给君主，由君主裁决。如，钦宗时，“（唐）恪为相，无济时大略，金骑再来，邀割三镇，恪集廷臣议。以为当与者十九，恪从之”（注：《宋史·唐恪传》）。这并不是最后的决定，最后的决定权掌握在君主手里。事实上，不仅决定权掌握在君主手里，就是集议哪些问题也由君主决定。如高宗时，“金主自将围大将王权于历阳，权遁，淮南尽没。诏百官廷议，（唐）文若画三策，一请上亲征，二乞遣大将军，三乞起张浚，工部侍郎许尹是其言，众遂列奏上之，不报”（注：《宋史·唐文若传》）。这说明，君主对廷议的建议并未采纳。“夏入寇环庆，……（折）克行请往。……廷议谓守臣难自行，诏克行选兵隶（张）世矩”（注：《宋史·折德扆传》）。
    二、三省集议。三省集议主要有如下四种情况：一是尚书集议，也称都省集议。尚书省是国家的最高执行机关，主管各种事务，因而遇到的疑难问题自然很多，在遇到疑难问题时往往采取集议的形式进行处理。如《宋史·职官志》载：“有疑不能决……大事则禀议于尚书省”。“国初典礼之事，当集议者，皆先下诏都省吏以告当议之官悉集朝堂”。所谓尚书省议，并非只限于尚书省的官员，如果没有特别说明，参加尚书省集议的人员通常有尚书左右丞、御史中丞、尚书侍郎、中书门下侍郎、常侍、给事、谏舍、知名表郎官、监议御史、左右司郎中员外、三院御史等。如集议重大问题，与会人员还有御史大夫、诸司三品、东宫一品、武班二品等。集议结束，与会人员需在议状上署名，然后上奏君主。尚处省集议事项范围很广，但通常集议之事有勋封赏赐、法令修订、审覆谥号等。如尚书省“吏部主拟文武官员及封爵、承袭、赐勋、定赏之事，朝廷有疑事，则集百官议其可否。凡更改申明敕令格式，一司条法，则议定以奏。覆太常考功谥，议亦如之”（注：《宋史·职官志》）。“会钱俶薨，太常定谥忠懿，（张）洎时判考功为覆状，经尚书省集议，虞部郎中张佖奏驳曰：‘按考功覆状一句云：亢龙无悔，实非臣子宜言者，况钱俶生长岛夷风，为荒服，未尝略居尊位，何可为亢，其亢龙天悔四字请改正’”（注：《宋史·张佖传》）。尚书省对财经问题也加研议，如“淳化中，尝建议以蜀地用铁钱，准铜钱数倍，小民市场，颇为不便，请如刘备时令西川铸大钱，以十当百，下都省集议。吏部尚书宋琪等言：‘刘备时，盖患钱少，因而改作，今安易之请，及患钱多，非经久计也。……遂罢之”（注：《宋史·赵普传》）。二是中书省集议。中书省集议并不限于中书省的官员，其它省的官员亦可参加。如聂崇义“复陈祭玉鼎釜之说，诏下中书省集议，吏部尚书张昭等奏议……”（注：《宋史·聂崇义传》）。吏部尚书本属尚书省官员，可见也可参加中书省集议。这是因为宋代不仅尚书令官高权重不授人，就是中书门下二省长官也多不授人，其长官由尚书左右二仆射分兼，所以中书省集议或尚书省集议实际上没有多大差别。三是三省通议。《宋史·职官志》载：“大事三省通议”，三省通议由尚书省召集主持，参加人员除三省长官外，御史台也可参加，如仁宗时，中书奏宗法之礼曰：“今圭等议称濮王为皇伯，于典礼未有明据，请下尚书省集三省、御史台议奏”（注：《宋史·濮安懿王传》）。有时三省通议不是有御史台参加，而是有礼院参加，如“（章献皇后不豫），泰宁军节度使钱帷演请以章献、章懿与章穆并附真宗室，诏三省与礼院议”（注：《宋史·章献肃明皇后传》）。由此可知，三省通议是一个正规的名称，根据所议问题的性质，除三省外，其他机关也可参加。四是中书门下议，实际上等于宰相议。因为宋代以“三省长官皆为宰相之任”（注：《宋史·职官志》），史载：张洎言仿唐亲王遥领都督事，“乞付中书门下商议施行，宰相以制命已行，难于追改”（注：《宋史·张洎传》）。
    三、侍从、台谏集议。侍从，按宋人的解释：“自观文殿大学士至侍制为侍从官。”（注：《容斋随笔》卷一《侍从官》）宋代侍从官地位很高，据《容斋随笔》卷四《从官事体》条载：“国朝优待侍从，故事体名分，多与属僚不同”。台，就是御史台；谏，就是谏官。这些人对于国事利弊有弹谏权，能帮助君主明辨是非。史称：“台谏为天子耳目，所以防壅蔽，杜奸邪”（注：《宋史·吴表臣传》）。宋人吕祖谦说：“臣下权任太重，惧其不能无私，则有……台谏以校正焉，有侍从以询访焉。”（注：《宋史·吕祖谦传》）侍从、台谏地位重要，所以国家有大事，君主往往下诏要他们参加集议，如：“初，符离师溃，汤思退复相，金师移书索地，（孝宗）诏侍从台谏集议，（尹）穑时为监察御史，以为国家事，力未备宜与敌和，惟增岁币，勿弃四州，勿请陵寝，则和议事成。”（注：《宋史·尹穑传》）再如“以梓宫未还，母后、钦宗未复，（高宗）诏侍从台谏集议以闻。”（注：《宋史·曾几传》）有时候，给事中及中书舍人也参加侍从台谏集议。如“宁宗以孝宗嫡孙行三年服，（胡）纮言止当服期，诏侍从、台谏、给事中集议释服。”（注：《宋史·胡纮传》）范围大一些的，有两省参加。如宁宗嘉泰四年……六月，……诏侍从台谏两省集议，裁抑滥赏。”（注：《宋史·宁宗纪》）宁宗嘉定元年八月，“命侍从台谏两省详议会子折阅利害。”（注：《宋史·宁宗纪》）
    四、其它形式的集议。上述是各种大规模的集议，还有一些小规模的集议。见于史书的有：一是三司集议。“真宗即位，（陈靖）……论劝农事，……请刺史行春，县令劝耕，孝悌力田者赐爵，置五保以检察奸盗，籍游惰之民以供役作，又下三司议，皆不果行。”（注：《宋史·陈靖传》）二是礼部集议。“钦宗即位，臣僚言……至于老庄之书及字说，并应禁止，诏礼部详议。”（注：《宋史·选举志》）有时太常寺参加礼部集议。如：“绍兴元年，诏礼部、太常寺讨论隆祐太后册礼。”（注：《宋史·富直柔传》）“（光宗）诏以来年岁祈谷上帝，仲春躬耕籍田，令礼官讨论明道故事。（余）端礼言祈谷之制……欲如明道之制行于殿庭不可，诏太常、礼部集议。”（注：《宋史·余端礼传》）三是枢密院与宰相集议。如“（仁宗康定）元年……二月……诏枢密院同宰臣议边事。”（注：《宋史·仁宗纪》）四是执政大臣集议。如：“景祐元年春正月，……诏执政大臣议兵农可更制者以闻。”（注：《宋史·李兑传》）五是近臣集议。如“太常新乐成，王拱辰以为十二钟磬，一以黄钟为律，与古异，胡瑗及阮逸亦言声不能谐，（仁宗）诏近臣集议，久而不决。”（注：《宋史·祖无择传》）英宗时，“封孔子后为文宣公，（祖）无择言：前代所封曰宗圣、曰奉圣、曰崇圣……唐开元中尊孔子为文宣王，遂以祖谥而加后嗣，非礼也，于是下近臣议，改为衍圣公。”（注：《宋史·秦桧传》）六是百官军民议。这是非常时期的集议，不是常制。“靖康元年，……闰十一月，汴京失守，二帝幸金营，二年二月莫俦、吴k23i304.jpg自金营来传金帅命，推立异姓，留守王时雍等召百官军民共议立张邦昌，皆失色不敢答，监察御史马伸言于众曰：吾曹职为争臣，岂容坐失不吐一辞？当共议状。”（注：《管子·明法解第七十六》）
    早在先秦时期，管子就说过：“君主者兼听独断，多其门户。”（注：《宋史·崔与之传》）宋代统治者仍坚持这个原则。当时的统治者认识到：“大抵独断当以兼听为先，倘不兼听而断，其势必至于偏听，实为乱阶，威令虽行于上，而权柄潜移于下矣”（注：《宋史·马全义传》）。所以，在中国封建社会，大多数的君主，都注意官僚群体的智慧来进行统治，集议制度最能使官僚群体的智慧得到发挥。在很大程度上集议制度体现了地主阶级内部最高层次的民主。在集议时，官僚们的平等论争就是这种民主的体现。如在宋代，参加集议的官员，不论官职高低，都有权发言，官职低的也可以反驳官职高的。如（马知节）“进宣徽北院使，加兼枢密副使，时王钦若为枢密使，知节知其为人，遇事敢言，未尝少屈，每廷议得其不直，辄面诋之。”（42）对宋代的集议制度和中国封建社会的集议制度我们也不能评价过高。因为集议的基本原则是“兼听独断”，因此，当议决出现分歧时，君主完全可按自己的意志行事。所以，宋代的集议制度和以前封建王朝的集议制度在本质上是一样的，只是为君主提供咨询而不是决策。