随着工业革命的发展，人们的价值观念也发生了变化，而边沁的功利主义马尔萨斯的人口论为中产阶级的社会改革提供了理论基础。边沁宣称任何社会组织、法律都必须按其对社会是否有用，是否合乎“最大多数人的最大幸福”来衡量；贫困不仅是对个人安全的威胁，也是对社会的威胁，因此政府必须根据人们避苦求乐的天性通过立法来干预贫困问题。但他也主张，无论产生社会贫困的原因是什么，都不应使得到救济的人的境遇超过靠劳动为生的人。（12） 马尔萨斯的人口论认为，人口随着生活资料的增长而增长，而土地收益递减的出现，必然会导致人口的增长超过食物供给的增长。济贫法固然使一些极为贫困的人生活过好了一点，然而总的来看，靠救济为生的贫民却远未摆脱贫困，全体普通人民不得不忍受一整套令人讨厌的、给人带来不便而又暴虐的法律的折磨，这种法律与英国宪法的精神实质是背道而驰的。贫民靠救济生活而不是靠自立谋生，这就使“人口增加，而为此人口的粮食不增加”（13），因此应当取消户外救济。
    19世纪30年代，英国政府济贫制度改革就是在这种背景下进行的。1828年，诺丁汉首先建立了威慑性的济贫院。对此，当时保守主义经济学家麦卡洛克（J.R.McCulloch）写道：“济贫院真正的用处是作为健壮贫民的收容所……济贫院内的贫民应当感到他的处境要比自食其力的工厂劳工要差一些。”（14）
    1834年英国“新济贫法”颁布以后，济贫院的发展进入新阶段，院内救济成为整个英国济贫法的标准体系，也成为新济贫法体系的核心，济贫院的数量不断增加。英格兰和威尔士的15000个左右教区都形成了大小联合济贫区，都建立了自己的联合济贫院。新洛贫法基调是惩治懒惰贫民以根治贫穷问题。在实施过程中虽有过一些变化，但它的基本特征和原则一直保持未变。
    这一时期的济贫院主要以惩治穷人为主，各方面限制十分苛刻，济贫官员甚至认为这样有助于穷人的道德完善并使懒汉勤奋起来。院内供给的食物很少，劳动极其繁重，而且院内实行夫妻子女分居的隔离制度，居住条件也很恶劣，因而济贫院因此被穷人称为“巴士底狱”。1841年，著名的《巴士底狱的书》（the Book of the Bastiles）出版，其中收集了一些来自新闻报道、法院诉讼和通信中关于新济贫法和济贫院骇人听闻的故事。例如：“本周在罗彻斯特，治安法官接到了对霍（Hoo）联合济贫院管理者詹姆士·迈尔斯的几桩诉讼案，他粗暴地鞭打院内儿童……”（16）；1843年讽刺杂志《庞奇画报》（Punch）报道，在贝斯纳格林，“一个五周大的婴儿和她妈妈分开，仅偶尔在哺乳时带回来”（17）。最臭名昭著的是1845年的安多弗丑闻：安多弗济贫院内条件太恶劣，居民不得不以要求他们碾碎的骨头上的腐肉为食。丑闻引起巨大社会反响，余波相当大（18）。再加上受经济萧条的刺激，反济贫法运动在英国南部兴起，英格兰北部组织起来的工人群众也从争取工厂立法改革迅速转到反对济贫法运动中来。在威尔士，特别是中部和东北部地区，人们强烈抵制建立济贫院。
    （3）19世纪60、70年代至20世纪初
    19世纪60、70年代，英国社会危机加剧，关于济贫院的抱怨和指责增多。诸如弗洛伦斯·南丁格尔和路易莎·特文宁等人以及医学杂志《柳叶刀》（The Lancet）等都强烈地指责济贫院内对病人的治疗。济贫院内条件常常不卫生，护理人员大多是未经训练的人，甚至是未受过教育的女居住者。但在同一时期，妇女开始积极地参与改善济贫院条件，特别是通过如济贫院参访协会（Workhouse Visiting Society）等组织发挥影响，她们希望挽救不同类型的穷人，以维持更大限度的社会融合。
    同时，工人运动的高涨，促使社会各界对社会问题进行思考并寻找解决问题的办法，于是出现了各种各样的社会理论。费边社会主义、新自由主义和集体主义价值观念对社会救济制度的影响越来越大。关于贫困的范围与程度有了新的概念，人们对贫困成因的看法也发生重大变化，出现由个人责任转变为结构因素学说。费边社会主义者认为，贫困不是个人的错误，而是由于资本主义政治、经济本身的不合理造成的；国家要干预社会生活，“保证我们社会的所有成员拥有起码的基本生活水平”（19）。新自由主义者认为“一切关于劳工的教育、卫生及其它各种涉及自由的现代立法都是政府应该做的事情”（20） 主张“国家为了自由本身的缘故必须进行干预”。与1834年相比，这次社会对贫困的探讨有两个重要的变化：一是更多地从经济增长和社会秩序的角度来考虑贫困和与之相关的社会问题；二是从谴责穷人的懒惰和无能转向追问经济结构本身存在的问题，即强调穷人通过自助和艰苦工作摆脱困境转而强调政府干预以支持穷人摆脱经济困境的必要性。
    在社会问题日益加剧、各界强烈要求对济贫院内的救济进行改革的呼声下，以及在诸多社会思潮的影响下，从19世纪60、70年代起，济贫法当局不得不采取措施对院内济贫进行改革，济贫院的很多苛刻限制被取消。1867年，议会通过了《城市贫困法》（The Metropolitan Poor Act），它要求济贫院医院立即从济贫院中分离出来，成立城市精神病人委员会（the Metropolitan Asylums Board，缩写为MAB），来照顾伦敦的患有传染病和精神病的穷人。由该委员会设立的天花和发热等医院最终向所有伦敦居民开放，并成为全国第一个国立医院，从而为1948年开始的国民保健制度（National Health Service）奠定了基础。