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    预备立宪是清政府为挽救自身统治的应变之举，这一决策的形成，固然与来自外部的巨大政治压力有关，然而在这一过程中，统治阶级内部各级官员纷纷奏请立宪也是一个不容忽视的因素，正如当时人所指出的，中国立宪的发生，除了日俄战争与革命运动兴起这两个主因外，“则疆吏之陈请，人民之请愿，皆立宪发动之动因”[①]。地方督抚正是官员陈请立宪的主角。
    地方督抚奏请立宪，肇端于1904年日俄战争的爆发。1904年3月，日俄刚刚开战不久，两广总督岑春煊、两江总督魏光焘，湖广总督端方就与当时任办理商约大臣的吕海寰和盛宣怀联衔上奏，指出东北问题的解决，一方面应以利益均沾为宗旨邀请西方国家从中调停，另一方面则应“择最大新政切实举行数事，痛除旧习，以动天下视听”[②]。他们虽未明言立宪，但却看到了改革内政的紧迫性。8月，面对日益严重的东北局势，云南巡抚林绍年明确指出，“中国必变法始足以自立，今欲收回东三省，尤必先定变法之计，方足以对日而拒俄”，至于变法之最要者，“则无如改专制为立宪法”[③]，由此揭开了督抚奏请立宪的序幕。1905年6月，日俄停战议和，清政府电谕各省督抚，筹划东三省善后事宜。日俄战争创深痛巨，使更多的督抚认识到自强之路唯有立宪。岑春煊在出使美国大臣梁诚的影响下，毅然电奏请求立宪。同时，直隶总督袁世凯、两江总督周馥、湖广总督张之洞联衔奏请“自今十二年以后实行立宪政体”[④]。7月，周馥又单衔奏请实行“立法、行法、执法”三权分立和地方自治的立宪政体[⑤]。几个地方权要同时奏请立宪，引起清政府的重视，而在五大臣出洋考察政治以后，立宪之声再起波澜，清廷以此事关系重大，再次致电各督抚征求意见，督抚们在回电中除少数以条件尚不具备为由加以反对外，袁世凯、周馥、岑春煊、赵尔巽等人都明确表示同意立宪，联系到当时朝野上下就应否立宪进行的激烈论争来看，地方督抚的支持无疑为主张立宪的一方注入了一针强心剂，并且进而对清政府的政治决策施以影响，经过政务大臣会议反复讨论，清廷最终颁布上谕，将预备立宪作为一项基本国策确定下来。
    此后，地方督抚更积极推动预备立宪的进程。
    清政府筹备立宪的步骤，效法日本明治维新，从改革官制入手。历时一年的中央与地方体制改革虽有新意，但步子并不大，究其原因，关键的一点是没有抓住立宪政治的实质。由人民选举产生代议机构并制定宪法，组织受代议机构监督的责任内阁，这些是立宪政体的中心问题。清廷在中央体制改革中虽提出设立资政院，但迟迟不见行动。1907年6月，岑春煊上奏，建议在中央设立资政院以代上院，以都察院代下院，并在各省设立咨议局[⑥]，明确提出了筹备中央与地方代议机构的问题。7月，袁世凯也奏请速设资政院以广采群言。应该指出，岑袁二人所倡设的资政院，并非真正意义上的国会，而是主张“该院只有建言之权，而无强政府施行之力”[⑦]，但在宪政筹备仅一年的情况下，他们的建议易于为朝廷所采纳，而与此同时主张“资政院宜实有议院性质”的御史赵炳麟的奏折却因过于激进而被否决。9月，朝廷正式下诏宣布：“设立资政院以立议院基础”，尽管资政院可以被斥为“非驴非马之议会”，但它却标志着传统政治体制开始向近代转化，成为国会设立过程中不可缺少的一步。
    责任内阁是地方督抚关注的另一重要问题。1910年，云贵总督李经羲、吉林巡抚陈昭常、山东巡抚袁树勋等皆上奏要求设立责任内阁。他们提出责任内阁有三点好处：一是可以确定施政方针，二是可以提高办事效率，三是有利于统一分配国家财政收入。这时督抚主张设立责任内阁，还只是从筹备立宪的具体工作角度考虑，随着形势的发展，他们开始考虑有关宪政前途的全局性问题，将责任内阁与国会的成立联系在一起，从而对宪政的筹备产生了更为重要的影响。
    1910年9月，东三省总督锡良与湖广总督瑞澂联衔上奏，主张举借外债修造铁路，以此为第一救亡之策，并且将此意通电各督抚征询意见。9月2日，李经羲通电支持锡良，随即话锋一转，指出此等大事非疆臣集议所能奏效，“必先政本更新，始有主持机关，财政整理始免债主干涉；朝野合谋监察，始能于借时免舆论反对，用时免当事虚靡”，而要实现这些，“非设内阁开国会不能办到”[⑧]。李经羲还阐述了内阁与国会的关系，指出“二者如车轮两不可缺一”，若有内阁无国会，即便借债筑路，也将会导致外国趁机操纵我财政。李经羲的通电将救亡之策从借款修路引向内阁国会并举，在督抚当中很快产生共鸣。早在1907年，黑龙江巡抚程德全就曾奏请“速将新内阁组织成立，并创立国会，以重监督政府之权，妙选英才，以尽从容论议之长”[⑨]，但未引起朝廷重视，而督抚们对清廷以资政院代替国会之举已渐生不满，因此李经羲的通电得到了各省的热烈响应，经过反复电商，1910年10月25日，由李经羲主稿、锡良、瑞澄领衔，十八省督抚联名致电军机处，要求“立即组织责任内阁”，“明年即开国会”。该电详细论述了内阁国会成立的必要性后指出：“时局危险已远过于德宗在位之日，缓无可缓，待无可待。此即阁、会克期成立，上下合力，犹恐后时，奈何以区区数年期限争持不决乎？”[⑩]四天之后，在地方士绅和咨议局议员的强烈要求下，山东巡抚孙宝琦又单独上奏，代请速开国会，针对政府抱定9年立宪为期，孙氏指出，“然使前此之规定可以隐弭内患，捍御外侮，足巩固国家万年之基业，则国会之开虽再迟数年亦不得晚”，然而今日国势之危“将至衰弱”，“即稍缓期年而犹觉其迟”[（11）]。如果说，在此之前以立宪派和人民群众为主体的两次国会请愿运动，清政府还可以凭借政治暴力强行镇压的话，那么，绝大多数督抚合词陈请开设内阁、国会，就不能不令统治者心有余悸，因为如果再置之不理的话，他们失去的将不仅是民心，而且也将失去统治层内部的有力支持。在地方督抚和请愿民众的强大压力下，清廷被迫于1910年11月4日颁布上谕，宣布缩改于宣统五年（1913年）召开国会，并着手组织内阁。上谕中承认：“此次缩定年限，系采取各督抚等奏章。”[（12）]立宪派虽未达到请愿之初确定的明年即开国会的目标，但国会年限毕竟缩短了三年，他们在满意之余也从内心里承认，“今三次上书，幸值各省督抚连翩之电内争于外”[（13）]。朝野两方面的言论从侧面反映了地方督抚在预备立宪进程中的重要作用。
    宣布缩改国会召开年限后，宪政编查馆着手修改筹备立宪清单，致电各督抚征求意见。此时地方督抚看到国会年限问题已成定案，因此不再将国会问题作为考虑的重点，他们在往来通电中逐渐形成了两点共识。第一，再次力请速设内阁。江苏巡抚程德全指出，“内阁不预设，所望提前赶办者，只可敷衍门面，断难通筹实行”。浙江巡抚增韫也认为，速设内阁，特简总理，为“目前亟亟定议者”。李经羲则一针见血地指出，“清单能否实行，视修正者能否负责为准。今宪政编查馆既不能代内阁负实行之责，他日内阁成立亦不能代馆臣负修正之责，是内阁一日不成，即修正一日无效”，并再次提出联电上奏，请设内阁[（14）]第二，鉴于当时政务繁杂而财政经费有限的实际情况，督抚们主张在国会开设以前，应选择与国会关系最密切者提前办理，这些事项大致包括，颁布宪法、议院法、选举法及各项法律，设立弼德院、审计院、行政审判院及各级审判机关，清理财政、厘定税法和会计法，筹备地方自治等。1911年1月17日，宪政编查馆将修正过的逐年筹备事宜清单上奏，比较此次清单与1908年颁布的旧清单可以看出，清政府筹备立宪的进程大大加快了，其中将设立内阁、颁布宪法和议院法，设立行政审判院，颁布会计法等项提前办理，显然是接受了督抚们的建议。应该着重指出的是，1911年皇族内阁的出台，虽然最终成为一场欺骗人民的政治闹剧，但从另外一方面讲，皇族内阁毕竟是形式上的责任内阁，毕竟是清政府走向立宪过程中的重要一步，毕竟是地方督抚和其他官员几番陈请的结果，这其中所包含的地方督抚希望立宪早成的努力是不应被忘记的。