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    纵观清末预备立宪的进程，可以看出，在关系立宪政体核心的责任内阁与国会问题上，以慈禧为首的执政集团担心权柄下移，总的态度是迁延推施以为缓兵之计，而执掌地方权力的督抚要员却对此表现了极大的热心。关于督抚赞成立宪的原因，虽然因人而异，但笔者以为，其中也带有一些共性，即主要是为了挽救民族危机、统治危机和个人危机。
    首先，因民族危机而产生的忧患意识是地方督抚倡导立宪的直接动因。庚子以后民族危机的加深，促进了统治阶级中开明人士的觉醒，他们开始意识到，中国落后的根本不在于经济，而在于政治体制。日俄战争后地方督抚立宪论的兴起，本身就表明了督抚们从一开始便将立宪与救亡紧密地联系在一起，正如岑春煊所云：“欲图自强，必先变法，欲变法，必先改革政体。为政之计，惟有举行立宪，方可救亡。”[（15）]吉林巡抚陈昭常谈到奏请设责任内阁的初衷时也说：“实因目击时局之艰危，日甚一日，非著手于政治之根本，无以图宪政之实行，非力求宪政之实行，无以系天下之人望。”[（16）]更典型的例子是锡良。1910年12月，在东三省请愿人民的感召下，他再次代奏，请于明年开设国会，其中谈及请愿因时写道：“东三省自甲午、甲辰以后，受强邻之刺激，生国家之思想……复目观朝鲜亡国之惨状，其恐三省版图首沦异域，即万劫不能自拔。其切肤之痛，较之各行省有特别之危险，不能不有特别之请求。”[（17）]此时清廷已经缩改国会年限并严令不准再言及国会问题，因此锡良的上奏要冒相当的风险，据《民立报》记载：“各枢臣对此电颇生恶感”，认为锡良“志在要挟”，主张将其开缺[（18）]。锡良能够置官职利禄于脑后，真诚拥护立宪，不能不说是颗爱国心所致。从这一点上看，地方督抚倡导立宪是符合中华民族利益，顺应历史潮流的。
    同时，我们也应该看到，地方督抚毕竟是统治阶级的一部分，他们赞成立宪，乃是希望藉此励精图治，挽救清王朝的统治。督抚们对朝廷上下政治腐败的局面深为不满，锡良曾痛心地指出：“士夫习于奢侈绝少实心任事之人，朝野号为文明率多奔竞夤缘之习，狗苟蝇营尽丧其廉耻，釜鱼幕燕日逐于酣嬉”，长此下去，“恐上下交困将有土崩瓦解之一日”[（19）]。为此，他们恳请朝廷切实改行立宪，振刷精神，徐图挽救。另一方面，不断高涨的革命运动，沉重地冲击着清王朝的统治。在地方督抚看来，消弭革命也唯有依靠立宪。面对海内外的革命风潮，程德全建议清政府不仅不必悔行宪政，反而应该“行宪政，融满汉，以安天下之心；开国会，导人才，以作徒薪之计”[（20）]。端方则援引日本为例，主张迅速颁布帝国宪法和皇室典范，确立君主的最高权力，如此则“乱党煽惑愚氓之力，当不戢而自销”[（21）]。这些都突出地反映了地方督抚在立宪问题上的阶级属性。
    地方督抚倡导立宪还与其个人的权力与地位密切相关。从根本上讲，督抚的个人利益与清王朝的利益是一致的，因为“如果没有清王朝，他们的权力也会化为乌有”[（22）]。基于此，地方督抚最初与中央在立宪问题上是同心同德的。但随着清政府借预备立宪为名大行中央集权，积极收敛权力，这种情况就发生了变化。预备立宪作为国家政治生活中的重大举措，需要政府强有力的控制，因此加强中央权力和统治力度原本无可厚非。但是，以亲贵为核心的清中央政府在预备立宪过程中，却并不是从国家的利益出发，而是从本民族的狭隘利益出发，借机收敛权力，极力压制地方。早在官制改革中，就曾有人提出模仿明治维新中的削藩，将地方的财权、兵权一律收归中央。1908年，清廷将最具实力的汉族大员袁世凯开缺回籍，随后便在中央设立清理财政处和督办盐政处，企图收回地方的财政权。1910年又由军咨府派参谋官到各地督理军务，将目光瞄准督抚的兵权。清廷借预备立宪为名，以剥夺汉族督抚权力为急务，必然会引起汉族督抚的强烈反对，此时，君主立宪论便成了督抚手中的一张王牌。首先发难的是岑春煊，1907年他曾建议清政府设立上下议院“齐一督抚之心志”，即“寓下议院之制于都察院，以考核督抚，而令各督抚于年终派员来京会议于资政院、都察院，以讲求实政，而渐谋划一之法”[（23）]。名义上设议院以监督督抚，但联系到此前官制改革中出现的中央集权的苗头，岑春煊的建议实际上是为了保住督抚作为一省行政长官的权力。如果说岑的用意还不明显的话，那么山东巡抚袁树勋奏请设立责任内阁，则将矛头直指中央。他首先指出，政府行为必须受到议院的监督，而今天国会未开，监察机关尚不具备，“为目前政府计，欲集权必先自负责任始，欲负责任，必自组织内阁始”[（24）]，希望通过责任内阁与亲贵抗衡，防止中央权力过分膨胀，用意再明显不过。以锡良为首的十八省督抚要求缩短国会召开年限，虽主要出自忧国之心，但也隐含有联合起来与中央抗衡的意味，这一点当时人看得很清楚：“此次缩改国会年限之动机，盖有远因有近因也，其远因则因近年中央集权事事掣督抚之肘，督抚之不慊于中央之所为非一日矣，中央地方意见既分离，而各省督抚彼此同病自易于结合。”[（25）]
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    综上所述，地方督抚对清末预备立宪的进程曾经起到了积极推动作用，其拥护立宪的初衷也确有值得肯定的地方，但我们却不能因此而过分夸大这种作用，应该指出，制约督抚政治态度的因素也非常明显。
    无论是为了国家的利益、本阶级的利益还是个人的利益，督抚们倡导立宪都是迫于压力，采用的是实用主义的态度，他们对西方宪政理论知之甚少，并非从宪政原理的角度认识到了立宪政体的优越性及其在中国实施的必要。地方督抚作为朝廷的封疆大吏，对自由民权学说一般称之为“邪说”加以排斥，顽固守旧的督抚张人骏、陈夔龙自不必说，即使是程德全、岑春煊、锡良这样的新派人物也是如此。程德全就曾明言：“臣之议设国会者，非欲伸张民权也……无非冀此后当局措注，渐有合于人心，以挽全国泄沓之风，藉免斯世阽危之祸。”[（26）]在督抚的头脑中，传统的伦理道德仍占主导地位，岑春煊曾建议朝廷，对所谓的自由平等学说不必过于担心，只要“修明礼教，品节详明，德性坚定，则放心逸志，无由而萌，邪说暴行，无由而作”。[（27）]很明显，这种思想观念上的差距是无法适应政治改革要求的。
    更为重要的是，晚清督抚专制的局面是在清政府镇压太平天国的过程中形成的，是与清政府为加强专制集权的举措相适应的，换言之，督抚制度是封建专制制度的产物。然而，立宪政治是西方资产阶级的政治制度，其推行的结果，必然是使封建统治者的权力日益受到限制，而资产阶级的政治利益不断发展并最终取得全部国家政权。清末的预备立宪虽然有其特殊性，即是在封建政府的主持下进行的，但既然是立宪，其发展便无法摆脱上述规律的制约。因此，从根本上讲，督抚制度与立宪政治是矛盾的，这就决定了地方督抚非但不可能真正拥护立宪，而且随着立宪进程的推进，他们与立宪的矛盾日益尖锐起来。
    以督抚与立宪派的关系为例。很长一段时间内，地方督抚曾经给予立宪派和立宪团体以极大的支持，最明显的是经费方面。1906年，梁启超与杨度、徐佛苏、熊秉三等人筹划组织政闻社，熊集资十五万元，“其款大抵袁、端、赵（尔巽）三人所出居半也”[（28）]。同年，岑春煊也曾出资一万元和年常费一千元，支持张謇创办法政研究会，即后来出台的预备立宪公会。然而，随着各省咨议局的建立，立宪派羽翼日渐丰满并开始对他们形成威胁时，他们的态度就发生了变化。咨议局虽非完全意义上的代议机构，但毕竟是拥有立法权和行政监督权的法定机构，议员们必然要为争取参政权力而斗争。事实也正是这样，咨议局一经设立便十分活跃，所提议案涉及到预算、盐政、路矿、禁烟、禁赌等多方面，直接干涉到督抚的行政权和财政权，于是在大多数省份，督抚与咨议局都发生了激烈的冲突，督抚们千方百计对资政院和咨议局的权限进行严格的限制。两江总督张人骏对朝廷将官制交资政院协议一节提出异议，认为“设官系行政机关，君主大权所系，不在立法范围之内，似非议员所得与参”[（29）]。四川总督赵尔巽则公然指出，议员的议政权是国家赋予的，议员和人民本身没有丝毫权利可言，“以资政院所应提议之件而咨议局提出之，则为上侵，以地方自治会所应讨论之事而于咨议局代议之，则为下替”[（30）]当咨议局议员据理力争时，他们又常常以宣布停议相威胁。这些情况表明，尽管督抚认识到了立宪是有利国家、民族利益的，但当立宪政治的推行威胁到一己私利时，他们必然会反对立宪、保全自己。