抗战胜利之后，在国共和谈进行过程中，军队问题始终是双方争执的重点之一。国民党企图以“军队国家化”的名义，将中共军队化入自己的控制之下，中共则坚持军队的独立性。为此，双方进行了反复交涉。1946年2月，在美国特使马歇尔的调停下，国共达成整军协定， 规定了双方军队整编的原则和进行步骤。虽然这个协定由于整个政治环境的变化而未能实行，但国共双方仍据此进行了一些初步的整军工作，本文即略述此一整军的过程。
    一、国民党的军事整编
    1946年2月25日，国、共、美三方代表张治中、周恩来、 马歇尔签署了《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》（通称“整军方案”），该方案规定，全国军队保留108个师，国共军队之比为5 ：1，协定公布后12个月内，政府应将90个师、中共应将18个师以外之各部队复员；3到6个星期内，政府与中共应交出保留各师表册及复员部队次序，12个月完毕后之6个月，政府军应缩编为50个师， 中共军应缩编为10个师，编为20个军。方案还规定了国共军队的编成方法及配置地点（注：《中央日报》（重庆），1946年2月26日。）。此后， 国共双方即依据此一方案，进行了初步的整编工作。
    国民党方面早在抗战后期便已计划军队整编工作，至1944年底，国民党政府军已有124个军354个师31个旅近600万人， 如此庞大的兵力在经济上是一个极其沉重的负担，而且部队素质低下，待遇不高，亟待调整整编（注：林蔚：《关于整军的报告》，《中央日报》（重庆）1946年1月17日。）。据官方报告，从1945年初起， 国民党政府军已陆续裁减了36个军111个师21旅，编制减少了约1／3，人数减少了约110万，到整军方案达成时，还有91个军253个师。 据军政部向国民党六届二中全会的报告，国民党政府军将在18个月内分两期整编。第一期12个月，部队裁减为30个军90个师，其中第一阶段先将军改为师，师改为旅，预定5 月底完成；第二阶段统一编成90个师，两期预计复员官兵143万人。 第二期全军编为50个师，预计复员官兵65万人，地方保安团队亦复员 1／3（注：林蔚：《军事复员报告》，1946年3月3日， 青年远征军第二零八师政治部编：《中国国民党第六届二中全会辑要》，1946年印本，第42-48页。）。
    根据蒋介石的机密甲9269号和9272号手令，国民党政府军的整编方法是：“将全国现有陆军，按军师单位，军缩为师，师缩为团，或先缩为旅”（注：《行政院复员官兵计划委员会第一次会议报告及决议案》，1946年印本，第4页。）， 即将三师九团制的军缩编为二旅六团制或三旅六团制的师，裁掉1／3的员额，从三三制改为二三或三二制。之所以如此，一方面是为了应付整军方案的要求，另一方面也较易操作。如果从实战角度出发，三三制较为合适，但当时军队高层考虑，“三三制在运用部署上虽较便利，但三旅九团过于庞大笨重，在我国道路不良，行军长径大，补给与指挥不便，易失机动力”，而“两旅六团兼有持续强韧战力与机动力，在运用上似较适宜。”（注：《陆军部队现行编制装备之检讨综合研究》、《第二期军事小组讨论结论汇集》，1946年印本。但据时任军政部军务署副署长郭汝瑰的看法，国民党原计划汰弱留强，后因各部队要求公平，遂改为凡整编部队一律裁减1／3，导致强者变弱，弱者更弱。（作者访问郭汝瑰记录，1989年9月19日）。 ）因此在整编过程中，编制采用了二三制或三二制，其实质是一样的。国民党政府军的整编自1946年3月开始，第一期整编陇海路沿线的27个军67个师，4月底完成；第二期整编长江以南的30个军84个师，6月底基本完成； 第三期计划整编陇海路以北的32个军，自7月开始， 因全面内战爆发而停止（注：这种整编本身由于时间所限和计划的粗糙，很多时候象征意义大于实际意义。如第三十八集团军电称：“整编之各师军，不论其是否改编完毕，统自五月一日起军改称为整编某某师，师改称为旅。”（军事科学院军事历史研究部编著：《中国人民解放军全国解放战争史》，第一卷第254页，军事科学出版社1993 年版）国民党政府裁减实数尚缺乏确切统计。如按中共的统计，1946年6月，国民党军队总数为430万人，则较林蔚所称1945年底490万的数量约减少了60万人， 但国民党军队缺额甚多，此减少数字完全可能是名义而非实数。现有资料显示出国民党军队军官佐被裁后的有关情况，但很少士兵被裁情况的资料，或许能说明问题。）。
    对于复员计划所裁减的官兵，如按蒋介石当初的设想，是“将现役师旅团中之各级优秀军官佐及军士，轮流悉数选集于中央陆海空军各学校，重新训练，以为建立国防军之新干部，尔后按省设立军区，开始征兵，逐步成立国防师”；“将已经缩编之师旅，配置于全国重要公（铁）路线上，及国防重地，区分地境，限期六个月至一年内，将其所辖地区内之公路铁路或水利治河，定期完成，尔后按实有人数，师缩为旅，旅缩为团，继续增修公（铁）路与治河水利工作，并增加较久之生产事业，如造林，垦殖，与移民戍边等工作。”（注：《行政院复员官兵计划委员会第一次会议报告及决议案》，第4-5页。）为此，行政院成立了复员官兵计划委员会，“对于复员官兵之生计，负统筹设计之责，务使人人各安其业，各得其所”。（注：《行政院复员官兵计划委员会第一次会议报告及决议案》，第4-5页，第3页。）根据其计划， 预计第一期复员军官（佐）18万人，其中除了1万人深造，1万人退役，1 万人集团转业外，其余15万人将经3个月至1年的训练后，予以个别转业。转业计划为，警官4万人，交通管理5千人，工矿管理2千人，农村垦牧1千人，土地测量1千人，地方行政2万人，地方卫生2千人，金融财政1千人，民众义务教员4万人，劳动服务队督导员4万人，总预算2010亿元，如加上上述事业开办费和军官（佐）薪俸（每月人均 7 万元）， 共需3566亿元。（注：《第一期复员军官佐十五万人个别转业训练计划》，1946年印本。）至于复员士兵125万人， “除择优深造及资遣退役者约二十五万人外，尚余百万人，即行集团转业，分配于修筑铁路、公路、水利、工程及垦殖畜牧等项”。（注：林蔚：《军事复员报告》，1946年3月3日，载《中国国民党第六届二中全会辑要》，第48页。）可是这些计划大都停留在纸面上，很少真正付诸实施。唯一实行的是，成立了20个军官总队及4个直属大队，收容被裁军官。 （注：根据国防部统计称，复员官佐人数总计约23万余人，其中编余16万余人，失业7 万余人，最后安排是，留用约7万人，转业5.6万人，退役10.6万余人（《国防部对国民党六届四中全会军事报告》，1947年9月9日，中国第二历史档案馆馆藏档案。）正是由于国民党对复员官兵的漫不经心，使得复员官兵流落社会，生活无着。如按国民党原规定，军官佐退役金数量，最高的将官不过发给一年薪给及6斗退役粮另加1／3月俸， 后调整为按实职年资计算，以3个月薪水基数，每增加1年，加发1个月薪水，及 1／2月俸。然而按照当时的物价上涨情况，如果退役后没有职业，这点薪水不能够维持的生活水平是可想而知的，以至出现了“将级人员退伍还乡后，社会地位未予保障，致受保甲人员欺压”的情况。（注：《国防部政绩报告》、《国防部会议记录》，1946年6月18日。 ）这就难免使复员工作受到影响，复员官兵对国民党心怀怨恨，不仅影响社会安定，而且直接影响到部队作战士气。至于被裁军官，更是利用以往的社会地位和活动能量，四下串联，要求给以适当安排，以至最后酿成中山陵哭陵的一幕，轰动了社会各界。（注：据重庆警备总司令孙元良其后回忆，重庆一地的登记失业军官即多达4千余人， （《亿万光年中的一瞬-孙元良回忆录》，第286页，高雄1972年版）这些被裁军官， 多数身无长技，一旦裁减，势必流落社会，走投无路，甚至不乏自寻短见者，以至“兔死狐悲，士气也无形中受到影响。”（《刘汝明回忆录》， 第143页，台北1966年版）1947年5月12日，中央训练团将官班失业学员500余人，于中山陵谒陵时，因感生活无着，“多掩面痛泣”，并表示如不能按目前待遇发给编余者，将续向行政院请愿。史称“哭陵事件”，引起社会各界强烈反响，称为“近年来空前的现实大讽刺”。（万仁元、方庆秋主编：《中华民国史料长编》，第70册第107页， 南京大学出版社1993年版）。）
    对于军队复员整编，国民党内部意见并不一致。据当时供职军政部的郭汝瑰回忆：“围绕着整军，蒋军内部发生过激烈的争论。奇怪的是，蒋、白、陈都坚决反共，而整军的态度各不相同。蒋介石坚决反共，国共两军在全国已广泛展开战斗，蒋军将领许多人都叫嚣停止整军，但蒋介石还是要整，陈诚希图迎合蒋介石意旨取宠，也大声疾呼整军，对于蒋军要整，对满洲国及汪伪部队，更要整编，声称国防军不能容纳伪军，以保持国防军的纯粹性。……白崇禧认为内战不可避免，反对整军。”（注：《郭汝瑰回忆录》，第237页，四川人民出版社1987年版。 ）实际上多数高级将领对整军态度消极。2月16日， 军事复员整编会议在南京举行，蒋介石出席致词谓：因为军事上之弱点，所以政治协商会议有此失败，所以我们不得不忍耐，不得不避战！我们必须改正过去庞大空虚的军制之思想观念而整军建军，重质不重量。会议提出的口号是：加强革命武力，贯彻三民主义；拥护领袖，必须分劳任怨；复兴民族，当从死里求生。（注：唐纵：《在蒋介石身边八年》，第591页， 群众出版社1991年版；《大公报》（重庆）1946年2月16日。 ）会后陈诚即按蒋的旨意大力主张裁减军队人数及编制，实行精兵主义，但是在明面的理由而外，陈诚还有一个不能明说的目的，即排斥异己，照当时人的说法。“同样是国家的军官，出身经历战绩等等都差不多，而属于所谓‘土木工程系’的军队（指陈诚系部队--作者注），不只不被裁编，反而扩充”，“这种不公不平的事实，……怎么不会使得国军的精神完全瓦解了”（注：《亿万光年中的一瞬-孙元良回忆录》，第286 页。实际上不仅是陈诚系。整个中央系军队裁减都极其有限，被裁者主要是非作战人员或原已列入编余的人员。）。陈诚主张实行大编制、小编成。即基层连营编制大，而军师编制小，他认为美国仅“九十师，即能应付大战，我裁编为百师有何不可”，但实际上，军师编制小不利于实战配备，而部队连营干部素质并不适合大编制的指挥。军令部部长徐永昌便坚决反对陈诚的作法，认为“我人民教育及军官养成皆非美比，其结果不裁至最后则已，否则将见其徒损失器械与愤事也。”（注：《徐永昌日记》，1945年10月30日，台北1991年版。）
    国民党政府军复员期间的重大改革，是重组了中央军事指挥机构。国民党的军事指挥机构迭经变动，至抗战后期，形成了以军事委员会为龙头，以军政、军令、军训三大部为主干的一整套迭床架屋而庞大繁杂的机构（直属单位17个，编制人数24000人，外有行营、战区、 绥署等机构），“组织庞大，系统复杂，指挥运用自难期其灵活”；各部会“事权不一，连系概同，所在不便，行政效率难于发挥”；最重要的是，军令与军政分立，陆海空军各有指挥系统，互不相属与联系，很难组织统一而有效的指挥，已经明显不适应时代要求。（注：《国防部政绩报告》，中国第二历史档案馆馆藏国民政府国防部档案。）抗战胜利后，各方均有改革呼声。何应钦呈蒋介石称：军事改制，势在必行，建议仿美体制，撤销军委会，改设国防部，以便号令一致，有始有终。同时魏德迈亦建议：为了今后贵我两国长期协作，军事体制必须紧密结合，达到中美国防体制一元化，俾可达到共同对敌，共同繁荣之目标。（注：徐世江：《国民党政府军事整编改制的内幕》，载《武汉文史资料》第32辑，第131页。）蒋介石遂决心在美国顾问团的帮助下， （注：1946年3月9日，魏德迈宣布美国驻华军事顾问团成立，前美驻华作战司令部司令麦克鲁任团长，“该团人员不超过七百五十人，该团任务乃助华训练军队，纯系顾问性质，而非受雇性质”（《中华民国史史料长编》，第68册第770页。）对军事指挥机构进行彻底改组， 以收运用自如之效。1946年3月30日，蒋召见各军事机构负责人， 宣布改组中央军事机构，“以仿照美国制度为原则”，并以陈诚牵头组成起草委员会，限于5 月15日之前完成。（注：国防部史政局编：《国防部改组纪要》，第6 页，1946年印本。）美国各方面由白林克将军等参加改组筹备工作。4 月19日，驻华美军总部向陈诚提交了关于《中国国防部组织》的基本研究，其原则是：1、所有设计主要在中国国防，而非全球作战；2、应求适应自平时转入战时之预备扩充之基础；3、组织应简单；4、应能迅速有效执行参谋总长之命令，并提供适当之方法与权限，以监督及指导其命令之确实执行；5、研究与发明应注重至达高级水准；6、集权之指挥统御，与分权之实施管制，应在各级组织中贯彻之。（注：《中国战区美军总部致军政部备忘录》，1946年4月19日， 中国第二历史档案馆馆藏国民政府国防部档案。）根据这个方案，4月26日， 成立了以陈诚为主席的中央军事机构改组委员会，进行改组准备工作。5月29日， 国防最高委员会通过《国防部组织法》，决议裁撤军事委员会及所属各部会和行政院之军政部，于行政院设国防部。
    根据《国防部组织法》的规定，“国防部承国民政府主席之命，综理军令事宜；并承行政院院长之命，综理军政事宜”；国防部设参谋总长和陆、海、空军及联合勤务司令部。根据这个组织法，国防部以参谋总长为核心枢纽，其职责为“掌理军事之一切计划准备及监督实施，并有国防之各种建议”；国防部所属各厅局处“均承参谋总长之命，分掌业务”；各总司令部“承国民政府主席之命，参谋总长之指导，分掌军事实施”。国防部长的职责不过是，审定参谋总长所提之军事预算及人员物资计划，提交行政院决定，审议总动员有关事项。（注：《国防部改组纪要》，第12页。起草委员会事先拟订改组计划时，专门制定了《总统、国防部长、参谋总长职权划分办法》，将参谋总长定位为“负全部军事指挥之责任”，而将国防部长定位为“负有国家政策与军事组织互相联系协调之任务。”当时，正值政协之后酝酿改组政府，成立多党联合政府之时，这种职权划分的规定实际也是国民党为了应付这种局面，企图将军事权力置于国民党而非多党联合政府的控制之下。林蔚在改制会议上曾说：“关于军政、军令范围问题，我们也慎重考虑过，如果军政职权过于扩大，今后有关重大军事决策，势必先经行政院，且有泄密之危险！因之，为了党国大计，军事还要第一，不能不将军政职权缩小些，军令范围扩大些，那么有关军事决策，就可由国民政府主席直接裁决，再不经过行政院了。”（徐世江：《国民党政府军事整编改制的内幕》，载《武汉文史资料》第32辑，第138-139页）。）美方最初的建议纯仿美制，以文人担任国防部长，但碍于中国实情未能实现。改组后的国防部，形式上仿美制，但国防部的职掌明显偏于一般军政事务，军事实权全在参谋本部。正因为国防部长名大于实，蒋介石才将第一任国防部长的虚名给了桂系白崇禧，以示拉拢，而将自己的亲信大将陈诚摆在参谋总长的位子上。（注：1947年国民政府改组后，国府委员陈光甫曾在国务会议上向国防部长白崇禧询问军事问题。但白答以军事问题由陈诚负责，陈光甫因而留下了国防部长不过是个真正的傀儡，没有任何权力的印象。（《陈光甫国务会议记录》，1947年6月7日，藏美国哥伦比亚大学珍本与手稿图书馆陈光甫档）。）
    国民党中央这种机构的改组，“系参照美方建议原案，及斟酌国情，顾虑今后新军事建设开展容易为原则”，但在改组过程中，就制度而言，一方面“因彼此国情未能尽合，此次改组偏重采用美制，未能兼顾到本国固有之国情与环境”，另一方面又“未能采用美国分层负责之制度，工作程序繁重”，就改组本身而言，时间紧迫，“旧有积习，仍多未除”“最大缺点为忽视业务，迁就人事”。（注：《国防部改组纪要》，第23页。）在国防部运作过程中，各部门机构重叠，职责不明，相互掣肘，人事纠纷不断。国防部两巨头陈诚和白崇禧更是互不相容，白无实权但名义上是国防主管，陈目空一切根本不把白放在眼里，在部务会议（部长主持）和参谋会议（总长主持）上，两人各执一词，下属无所适从，后来矛盾一直发展到互不出席对方主持的会议。（注：《郭汝瑰回忆录》，第226页。）在这样的关系下， 很难保证最高军事指挥机关的工作效率。
    总体而言，国民党迫于当时的政治压力，以及过于庞大的军队带来的财政负担和运转不灵的实情，对其军队进行了一定的精简整编，同时其整编的过程也是裁弱留强、军事动员备战的过程，其一系列的军事计划都是这一时期制定并决定实施的。（注：关于国民党在军队整编名义下进行的扩军备战活动，请参阅有关著作。）