三
    依赖国联的外交政策是请国联主持公道，国联是国民政府要依赖的对象。那么，国民政府在“九·一八”事变以前与国联又是怎样一种关系呢？国民政府与国联之间的这种关系在依赖国联外交政策的形成中又有什么样的影响呢？
    中国是国联的创始会员国之一，在国民党北伐统一告成之前，北京政府仍然是国联承认的中国的合法政府，南京政府与国联没有多少往来关系。“济南惨案”发生后，国民政府决定通过外交途径解决问题，所有外交途径均列入考虑之中，它包括与日本直接交涉、通过美、英等大国对日本施加影响等，也包括通过国联使事件获得公正解决。当时的国民政府主席谭延闿曾致函国联秘书长，要求国联对“济案”干预、调查、公断。函称：“余兹特请执事注意：现在日本侵略行动，实已侵犯中国领土与独立，而危害国际和平；应请执事依照国际联盟规约第十一条第二项，即行召集理事会会议。余亟盼国际联盟知照日本，停止日军暴行，并立即撤回山东军队。国民政府深信我方理直，对于此次事件之最后处决，愿承诺国际调查或国际公断之适当方法”（注：秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编--对日抗战时期》绪编（一），第140～141页。）。这是国民政府首次向国联申诉。尽管为推动国联作出公断，国民政府也想了不少办法，但由于国联尚未承认国民政府，结果无功而终。这表明国民政府当时就试图通过国联来处理外交事务，其所反映的是弱国在受到强国欺凌时希望国际组织主持公道的良好愿望。它可视为国民政府依赖国联外交政策的起源。
    国联对“济案”不能主持公道，曾一度引起国民政府有关人员不满，因之而对国联评价不高。蔡元培、吴稚晖主编的一本小册子中曾说，“欧洲化之国际联盟于欧洲以外之国际问题，盖绝无设法处决之能力”，“联盟之和平事业，以不许破坏现局为要义”，维持强国的既得利益（注：蔡元培、吴稚辉主编、夏渠著：《国际联盟》，万有文库版，第93、96页。）。还有人指出，“至于东亚事件，该会又以牵及列强利权，不愿与闻”，“丧失其维持世界和平机关之性质”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编外交（一），江苏古籍出版社1994年版，第48页。）。何应钦对国联更无好感，认为国联“实为帝国主义用以欺骗宰割弱小民族之工具”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编外交（一），江苏古籍出版社1994年版，第32～33、40页。）。应该说，这些认识较为客观。尽管如此，国民政府在遇到与外国的武装冲突时仍然希望请求国联及有关条约组织主持公道。在距“济案”仅一年多时间的“中东路事件”中，国民政府第二次试图通过国联来解决中苏冲突问题。当时的情况是，中国方面接收中东路后，苏联军队越过边境，中苏军事冲突发生。国民政府外交部门对此事的处理，除通过中国驻德大使蒋作宾借助德国政府保持与苏联的间接接触外，“两次通告非战公约各国，声明我国本和平素旨，遵行公约，随时准备与苏联直接谈判，并为提出国际联盟之准备”（注：秦孝仪主编：《中华民国时期重要史料初编--对日抗战时期》绪编（二），第253页。）。 所谓“为提出国际联盟之准备”，即是准备通过国联干涉来解决中苏冲突。1929年9月19日， 外交部正式通知蒋作宾作好请国联干涉的准备，然后等待国民政府或国民党最高机关下令实施。11月，由于苏军大举进攻中国军队，外交部25日电令蒋作宾“依据十一、十七两条（指国联盟约第十一、十七条--引者注）提出国际联盟”（注：北京师范大学、上海市档案馆编：《蒋作宾日记》，江苏古籍出版社1990年版，第117～118页。 ）。 蒋作宾受令后于26、27两日积极赶办有关事务，国民政府通过国联解决中苏军事冲突的策略大有付诸实施之势。后来，由于英、日反对国联干预“中东路事件”和苏联一再声称拒绝第三者插手中东路问题，国民政府请求国联干预中苏冲突的举措才未被实施。
    上述两个未被国联接受的国民政府要求国联干预中国与外国军事冲突的事例说明，“九·一八”事变之前，国联就是国民政府在处理中外冲突事务中很想利用的途径，而且并不因为人们对国联评价较低而放弃。这为“九·一八”事变以后国民政府依赖国联外交政策的形成提供了决策倾向上的前提。为什么会形成这样一种决策倾向呢？首先，国民政府不能以军事力量进行抗击，战而图存；而屈辱求和又为其所不愿，因而总想于和战之外去寻求解决问题的途径。而国联恰好适合了国民政府这一需求。“九·一八”事变后，戴季陶有一番话可以作此注脚。他说：“昔时因无国际组织，各国间亦无相互遵守之公约，故对于外国之侵略，只有和战两途，现在世界既有国际组织，有国际公约，则当然于和战两者之外，有正当之第三途径”（注：罗家伦主编：《革命文献》第35辑，总第7944页。）。其次，国联是英、法操纵的外交工具。按蒋介石的看法，英、美、日、苏等国，“在东方，或者在中国，其冲突均随时可以发生。他们的利害，无一时不相冲突”（注：（台北）中国文化大学、中华学术院编印：《先总统蒋公全集》第1册，第595页。）。既然如此，处在矛盾冲突中的中国在与其中某国发生冲突时，就可以借助第三国来与对方抗衡。国民政府请求国联干预“济案”与“中东路事件”，无非是要借英法来抑制日本和苏联。正是因为上述两个原因，国民政府一再求助于国联。也正是因为如此，国民政府在1929年以后大力发展与国联的关系，开始交纳积欠很久的会费，聘用国联官员担任国民政府顾问，积极参加国联的会议和活动，与国联建立技术合作关系，并在国联开展竞选非常任委员席位的活动，通过这样一些措施来密切与国联的关系。国民政府在国联展开的一些外交活动也确实收到了成效，王宠惠、吴稚晖、刘瑞恒等被邀担任国联有关机构的委员，国民政府所要求的技术合作也得到批准，中国在1931年成为国联行政院非常任委员。到“九·一八”事变发生前，中国已与国联建立了非常密切的关系。这种密切的关系为“九·一八”事变后依赖国联外交政策的形成打下了一定的基础。
    上述内容说明，“九·一八”事变以前，国民政府就已形成请求国联处理中国与外国军事冲实的决策倾向，这种倾向不仅是“九·一八”事变以后依赖国联外交政策形成的决策前提，而且还推动国民政府发展与国联的关系，为依赖国联外交政策的形成奠定了一定的基础。正是因为有了这样的基础，国民政府关于“九·一八”事变的申诉不像关于“济南惨案”和“中东路事件”的申诉那样在国联受到冷遇，而是受到较为积极而认真的重视。国联在接到中国的申诉后，很快受理，并将中国代表的照会转致各会员国。国联行政院也在收到中国的申诉照会后的次日（9月22日）就开始讨论中日纠纷问题，并很快形成决议草案。 该决议草案在英、美、法等大国支持下于9月30日通过。 其内容除要求日本将军队迅速撤至铁路区内之外，还授权国联行政院必要时再行召集会议，继续就中日问题进行讨论。10月3日，日本继续向通辽、 锦州进行军事侵略，国民政府根据情况要求国联行政院提前召开会议。国联行政院接受中国的要求，比原计划提前1天（原定10月14日开会）开会， 并在美国支持下，于10月24日通过了较前更为强硬的决议，要求日本在限期内完成撤兵。这一系列行动说明国联很想在调解中日矛盾中发挥积极作用。而国联的这种较为积极姿态对国民政府执行依赖国联的外交政策产生了一些正面影响。在国联9月30日决议作出后， 国民政府立即按照决议，多次发布约束人民抗日行动、保护日侨生命财产的命令。蒋介石也发表讲话表达对国联的信任。尤其是在10月24日的决议形成后，蒋介石更是称赞不已，认为它是“国联第一步精神的表现”，待以时日，“一定有第二步的精神表现”（注：罗家伦主编：《革命文献》第35辑，总第7889页。）。言辞之间，不仅包含着推动国联进一步采取抑制事态发展的动机，也体现了他对依赖国联的外交政策的信心更为坚定。尤其是美国表示支持国联采取行动之后，国民政府中支持推行依赖国联政策的人更多。因此，国联在有关大国支持下对“九·一八”事变采取较为积极的姿态，使依赖国联成为国民政府更为稳定的外交政策。也就是说，国联在国民政府依赖国联外交政策的形成和稳定中也起到了重要作用。
    从上述三个方面的论述可以看到：国民政府依赖国联外交政策的形成从动态上来看，它是“九·一八”事变前以欧美抑制日本的对日政策发展的必然产物。同样地，正是由于采取以欧美抑制日本的对日政策，国民政府在“九·一八”事变前即形成了利用国联处理中国与外国军事冲突的决策倾向。这种倾向推动中国与国联建立了密切关系，从而为依赖国联的外交政策形成奠定了一定基础。而国联在“九·一八”事变后采取的较为积极的姿态，也在这一政策的形成和稳定中起到了重要作用。