南京国民政府（以下简称国民政府）从1927年成立到1949年灭亡，仅存在短短22年便走完其历史轨迹。有关国民政府覆灭的原因，早已有外来因素说、宗派政治说、军事斗争说、乡村基础说、合力说（注：参见张益民《几种探讨国民党政权崩溃的主要原因的观点介绍》，《社科信息》（南京）1986年第8期。）等观点，然而，笔者认为， 如果把国民政府的历史进程，放在一个由传统向现代转型的国家所必然追求的政治发展的背景中，去探讨其灭亡的内在必然性，也许才更能说明问题。因而，笔者愿以此尝试求教于学界同仁。
    一
    国民政府诞生前夕，中国正处于由传统农业社会向现代工业社会的转型时期，其传统性逐渐消弥，现代性渐次凸现，预示着中国社会大变迁的到来。政治上，国民革命孕育着国家统一；经济上，二十年代民族资本主义经济的高速发展及外国资本的涌入，使部分现代意义上的工业开始出现（注：见（英）墨菲《通商口岸与中国现代化：走错了哪一步》，罗荣渠主编《中国现代化历程的探索》，北京大学出版社，1996版，98页。），中国有了初步的工业基础；文化上，五四新文化运动对传统文化的荡涤，使中国文化开始走出传统的桎梏，迈向以“民主”、“科学”为理性精神的现代文化，这都为国民政府的现代化启动提供了契机。然而，国民政府也面临着不利于启动现代化的政治困窘。具体表现为：（1 ）打破旧权威系统所造成的权威真空带来了中央权威的削弱，社会分裂、地方割据，使权威认同感急剧下降；（2 ）政治制度化贫弱导致了社会整合能力低下；（3 ）社会转型催生了众多的社会利益集团，要求民主、自由、效率的呼声风起云涌，国民政府面临大众参与的压力。这使国民政府必须选择用政治发展推进经济发展的现代化战略。
    对于政治发展，政治学家塞缪尔·亨延顿认为，在一个由传统政体向现代政体转型的社会中，政治发展首先涉及到权威合理化，即“以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭和种族的等五花八门的政治权威”（注：（美）塞缪尔·亨廷顿《变化社会的政治秩序》，三联书店1996年版，第32、12、32页。）。如以此标准衡量国民政府，则意味着建立一个权威的中央政府将是权威合理化的必由之路。为达此目标，国民政府进行了如下尝试：
    第一，以军事征战收集地方权威。1928年蒋介石统一中国以后，仍无法实质性地消灭地方割据势力，各地军阀拥兵自重，甚至对中央有觊觎之心。1929年，国民政府发动了对地方军阀的征剿，军事编遣会议后，蒋、冯战争爆发，以蒋胜利告终。1930年，蒋又借国民政府名义征剿阎、冯联军，双方投入大量兵力开始了中原之战，由于内部分歧及军事指挥失误，冯、阎败北。1931至1935年又爆发了持续五年的“宁粤对立”。在此期间，国民政府还发动了对红军的五次“围剿”。尽管国民政府东征西讨，南征北战，其真正意义上的统一，到灭亡之前也没完成（注：直到1937年，国民政府也只能对在大约25%的全国土地上66%的人口建立有效的统治，参见小科布尔《上海资本家与国民政府》，中国社会科学出版社，1983年版，第7页。）。 这里举重要数端便可以说明问题，如李宗仁、白崇禧的桂系势力挟西南以抗中央与蒋的国民政府斗争长达20多年；阎锡山表面上皈依中央，却在山西经营“独立王国”，声称“中国如此之大，何必由一人治理，长江一带由蒋先生负责，华北由我多负责任，……我们作个比赛”（注：韩克温《也谈阎锡山》（台北），《中外杂志》第174期。）；另外，龙云在云南，刘湘、 刘文辉在川康，马步芳在青海，盛世才在新疆，陈济堂在广东，他们各自占地为王，公然与国民政府对抗，国民政府的军事征战并没有达到收集权威的目的。
    第二，以保甲制度、土地改革运动、新县制运动等形式收集民间权威。为了把民间散落的权威资源收归中央，国民政府采取了一系列行动，其中以保甲运动、新县制建设、土地改革最为突出。这三项运动一开始就被注入了强烈的政治色彩，其社会管理与经济职能大大淡化。发端于反共前沿--江西省的保甲制度以户、甲、保、乡镇为基本的构成单位，以十进位制为原则，以“防共”为目的，用封建法西斯的联保连坐管理乡村，其残酷性可见一斑。由此，保甲运动长期以来被人们定位于“强化法西斯统治”的认识层面上，以致“一般公正人士多不愿担任保甲长，一般不肖之徒多以保甲长有利可图，百般钻营”（注：李宗黄《现行保甲制度》，中华书局，第162页。）， 因此保甲制度的推行收效甚微。至于土地改革，尽管国民政府也想禀承总理遗志，实行“耕者有其田”，以打破封建地主对农村的把持，强化农村社会对中央权威的认可，并于1930年制定了《土地法》，1936年正式推行《土地法》，也在局部地区试行了土地改革，但由于国民政府内部大量的官僚地主阶层的抗拒，地政人员素质太差以及国民政府拿不出大量资金进行土地赎买等原因而使土地改革失败。抗战爆发后，该运动被迫停下来，而紧随其后的大后方“扶植自耕农运动”也不了了之。农村的旧式结构依存，恶绅把持的底层政权仍未被中央所渗透。而新县制建设一开始也和国民政府加强地方控制关联在一起，由于自治与官僚的不可调和矛盾，同时又没有切实可行的制度保障而使之偃旗息鼓。如，国民政府规定在1943年内完成新县制建设，但到了1943年，实行县制的16省1106县中，召开县政会议有358县，占总数的32%，召开县临时参议会有321县，占29%；召开了乡镇代表大会的有203县，占18%，召开保民大会的507县，占45%（注：李宗黄《新县制理论与实际》，中华书局1945年版，第238 页。），基层组织建到底层尚不足半数，可见新县制推行效果甚微。
    第三，领袖个人独裁收集政府内部权威。国民政府成立之初曾面临内部诸如改组派、再造派、西山会议派、蒋系黄埔派等派系之争。各派互相攻击，实力此消彼长，政府内部各职位的任免往往是各派“利益均沾”或相互妥协的产物。同时，地方实力插手中央政府内部纠纷，也加剧了政府人员的频繁变动。显然，象这样一个外临强敌压境，内受启动现代化压力的政府更需要一个“魅力型”的领导来收拾残局，实现政府内部的整合。在此背景下，1932年国民政府改组基本实现了以蒋介石为核心，统率政、军的初步的独裁领导。抗战爆发，国民政府的权威认可达到了空前水平，政府内部个人集权也开始升级。为抗战的需要，领导国民政府的国民党由“民主集权制”改为党内独裁制。国民政府内设最高国防委员会作为战时最高军事指挥机构，蒋介石任委员长。1943年，国民政府主席林森逝世后，蒋兼任国民政府主席、行政院院长，集党、政、军大权于一身，从而使个人集权达到顶峰。抗战结束以后，鉴于民主运动的高涨，蒋介石形式上放弃了某些职务，但对党、政、军最高权力的牢牢把握却一直伴随着国民政府直到终结。
    综上所述，国民政府塑造中央权威之举无疑是失败的。但在此过程中，政府内部却形成了个人集权的格局。于是，国民政府的政治发展便进入了一个怪圈：一方面，政府对外部权威资源吸取不足，而内部却权威紧缩，由此导致政府貌似强大而实则弱小；同时，权威紧缩必诱发权威扩张动机进而招致多方抵抗，当政府无力消解这些抗争时，社会将失稳定，“普力夺”状态将被引发，政府权威再次流失，合法性受到威胁，而最终又必然导致政府内部的权威紧缩。国民政府从成立到灭亡，一直处于这样的双重困窘之中不能自拔。