二
    衡量国民政府的政治发展，也可用政治制度化标准进行审视。制度化是“组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”，“任何政治体系（黑点为笔者所加）的制度化都可根据它的那些组织和程序所具备的适用性、复杂性、自治性和内部的协调性来衡量”（注：（美）塞缪尔·亨廷顿《变化社会的政治秩序》，三联书店1996年版，第32、12、32页。）。一个在组织和程序上适应性较差、简单、从属、内部分裂的政府，其制度供给能力也较低，而一个弱化的制度体系往往是政治不发展的前奏。以此角度视之，国民政府为有如下弱点的政治制度：
    （一）刻板而非适应的政治制度。
    从职能上看，国民政府的对外职能一直以军事征服为取向，最初平定军阀，统一国家，然后长期内战，企图消灭红军、八路军。抗战结束后，创立一个和平的环境，启动现代化应成为政府的职能，但国民政府一意孤行，又一次挑起内战，逆历史潮流而动。其对内职能是协调党内、政府内派系纠纷、维护领袖独裁、维护旧体制，几十年不变；从组织法则上看，国民政府以“忠”、“孝”等封建法统为个人服从组织、全体服从中央的原则，弃民主、法制于不顾，法理型政府迟迟难以建立。最后，蒋介石长期高居元首位置，思维方式僵化，使国民政府内缺少有新鲜、活泼思想的人。
    （二）简单而非复杂的政治制度。
    现代政府的一个明显特征是其组织结构的分化，“具有特殊功能的领域--法律、军事、行政、科学从政治领域分离出来，设立有自主权的、专业化的但却是政治的下属机构来执行这些领域里的任务”（注：（美）塞缪尔·亨廷顿《变化社会的政治秩序》，三联书店1996年版，第32、12、32页。）。国民政府一开始也着力强调组织建设，建立了庞大的军事组织、地方基层组织、中间层的民意机构、行政系统、司法监督机关等；在程序上，还颁布了大量的法律、法规性文件，并统编为《六法全书》。表面上看，国民政府的组织是复杂的，却掩盖不了其实质运作的简单化。其组织复杂所造就的功效被程序的简单性所抵消，制度化能力呈低水平徘徊，具体表现为：
    1.行政程序简单化。大量的运作是以长官意志为轴心的，如蒋介石常以“手令”形式干涉各部权力运行。据秋宗鼎《蒋介石的侍从室纪实》一书统计，1936年1月到1948 年4 月侍从室积累的蒋的“手令”多达120多公文箱，上梁不正下梁歪，大量新贵也以此方式行事， 跨越制度程序，以“学生”身份向“校长”报告，或以“长官”身份对下级横加干涉。
    2.监督程序的简单化。尽管国民政府建立了以考试、监察、司法为核心的监督系统，然而其并非独立的权力系统；而只是从属于委员会议制的国民政府的具体执行机构。因此，监督系统对政府难以起监督作用，甚至有时被监督对象所控制和要挟。国民政府对官员的监督只能靠非技术性的、零星的“打老虎”运动，往往雷声大、雨点小，故官员贪污、腐败成风。所以，司徒雷登在评价国民政府时说：“政府也不乏正直、自由人士，但体制则滋生、培育着罪恶，并进而导致了自身的毁灭”（注：见1948年4月26日司徒雷登致国务卿， 见《被遗忘的大使：司徒雷登驻华报告》第196页。）。
    3.社会协调机制的简单化。国民政府时期，各种社会矛盾纵横交织，大量社会怨恨埋藏于民间。尽管也有一些社团组织充当着政府与社会之间利益协商的中介人，但终归因政府难以提供这种社会协调的制度安排而难以真正履行社会怨恨“减压阀”的功能。于是，国民政府只能选择粗暴的法西斯式、刚性的压制来协调各方的利益要求。
    （三）从属而非独立的政治制度。
    1.对外仰鼻息于英、美等帝国主义国家。国民政府成立之初便视英、美等为友邦，实行“一边倒”的外交政策；同时，国民政府承诺并继承了前北洋政府的国际义务及巨额外债（虽然后来各主要帝国主义国家放弃了债务赔偿，但无非是换一种控制手法而已）。此后，连绵不断的战争迫使国民政府举借外债以缓解财政赤字。由此，政府背负了大量的财政负担。经济上的非独立地位导致了国民政府不可能有真正独立自主的外交政策。
    2.对内受掣肘于领袖好恶。不仅政府的对外决策受制于它国，其内部决策照样受领袖的好恶影响。在国民政府内部，人员的提升标准是对蒋介石的忠诚，而不是行政才能和创见。曾任过南京国民政府要职的张治中先生这样评价国民政府，说：“群僚百工，中明哲保位之毒，只求禄位之保持不图事业之推展……遇有重大问题，唯以听钧座裁决为唯一的解决方法，否则委过他人，以自卸责任为得计”（注：《张治中回忆录》上册，第387至388页，文史资料出版社1985年版。），因而，国民政府便形成了一种“完全仰仗某一个人的政治体制”，缺乏独立、创新意识，自我决策能力低下，其政府低效率也就不言自明了。
    （四）离散而非团结的政治制度。
    国民政府从成立到败亡一直存在派系之争。抗战时期，国民政府表面维持了内部的统一，但亲日派与新美派之争一直没有停止。1938年汪伪政权从国民政府中分离出去是国民政府自成立以来最严重的内部危机。抗战结束后，各派系矛盾逐渐尖锐，明显的几次纷争是：1947年政府改组后政学系与C、C系、黄埔系的较量；三青团的归属之争；1948年副总统一职竞选风波。至于地方政府，其派别林立、同室操戈，更远甚于中央政府。这样便为领袖的“驾驭”、分而治之留下了余地，并进而形成“以领袖独裁为平衡点的派系政治”。（注：参见许纪霖《四十年代末期国民党政治衰败新论》，见《探索与争鸣》1993年第2期。）
    从以上分析可以看出，由于国民政府制度化能力低下，导致依靠落后的封建方式运行政府、管理国家。对于这种管理方式，司徒雷登说：“战后，尤其是去年下半年，我们亲眼目睹了传统型的中国政府体制的衰败和没落。国民党的最初宗旨是反封建王朝……最终这些理想和精神还是丧失殆尽，并进而逆转，走向传统方式”（注：见1948年4月26 日司徒雷登致国务卿，见《被遗忘的大使：司徒雷登驻华报告》第196 页。）。蒋介石在总结在大陆的失败时也曾哀叹：“我在去年下野之后，经过半年的检讨认定我这次失败的最大原因，就是我们没有建立制度”（注：（台北）《蒋总统集》“国防研究院”中华大典编印会编，“中华民国五十年”，第3版第1793页。）。 据此，我们可以说，政治制度化程度低是导致国民政府政治倒退的一个根本原因。