我国高度集权的政治体制的形成，具有多方面的复杂原因。从近因看，形成于建国初期，是与我国高度集中的计划经济体制相对应的。从远因看，这种高度集权的政治体制是革命战争年代根据地党政合一、军政合一体制及其领导作风和工作方式的延续，其中包括受到当时共产国际高度集权的领导模式的影响和苏联政治体制模式的影响。中国共产党人开始建立自己的政权，是在1927年大革命失败以后。在武装反抗国民党，进行土地革命斗争的过程中，首先在武装暴动成功的地区建立革命政权，而后形成十数块革命根据地的政权，直至1931年11月7日中华苏维埃共和国的建立，这是中国共产党人建立国家政权的最初尝试。因此，考察我国政治体制中党政不分、以党代政弊端的历史成因，最早可以追溯到1927-1937年的土地革命战争时期。本文尝试对这一历史成因作一初步探讨。
    一
    1927年大革命失败后，中国共产党人开始独立领导中国革命，开展武装斗争和土地革命，建立农村根据地，并建立了根据地各级党组织和各级政权。到1931年11月，又建立了无产阶级领导的工农民主专政的中华苏维埃共和国。在这一过程中，围绕着党如何正确有效地领导工农民主政权这一核心问题，逐步建立了根据地党政领导体制的基本格局--分散状态下的战时集权体制。
    中共中央吸取了大革命时期放弃无产阶级领导权的教训，同时鉴于“苏联革命后最初几年，在有些地方，党底作用几乎缩小到极端，这种经验应该顾及”[1]（P248）。因此，在根据地政权建立过程中，特别强调加强党的领导的重要性，提出要防止以苏维埃代替党的危险倾向。中华苏维埃共和国成立之后，实行中国共产党一党领导的制度，党在国家事务和各级组织系统中居于绝对领导的地位。当时也提出这种领导作用是通过思想领导来实现的，即“党随时随地都应作苏维埃思想上的领导者，而不应限制自己的影响”，以便防止“以党代苏维埃或以苏维埃代党的种种危险”[1]（P248）。苏维埃政权实际就是国家政权，这就涉及到对国家职能的认识。马克思主义的国家学说认为，国家的对内职能包括统治职能和社会管理职能。对于这一点，在土地革命战争时期，中国共产党是有所认识的。毛泽东在1933年指出：工农民主专政的苏维埃，有两方面作用。第一个作用是打击外部的反革命，镇压内部的反革命；第二个作用“是群众自己管理自己的工具”[2]。毛泽东的这一认识，在当时是难能可贵的。1949年6月30日，毛泽东发表《论人民民主专政》一文，指出“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”对于国家的社会管理职能，毛泽东在这里并没有提及。毛泽东对国家职能认识上的这一变化，不能不对建国以后国家职能及领导体制职能的转换产生重要影响。片面强调专政职能和“以阶级斗争为纲”，从思路上讲是一致的。当然，在当时战争频仍的环境中，在根据地的条件下，国家的职能主要是统治职能是毫无疑义的。
    中国共产党对苏维埃政府的领导，是通过党在苏维埃中“组织有威望的、能工作的党团，以执行党的命令”来实现的。无论在哪个根据地，中共党组织都是先于政权组织而建立起来的。先有党组织领导人民群众暴动起义，开辟革命根据地，而后才建立地方各级权力机构--工农兵代表大会，再选举组成苏维埃政府。中国共产党是苏维埃政权的创建者，自然也就是苏维埃政权的领导者。1927年“八七”会议确定了武装暴动和土地革命的总方针之后，党中央就指示各地党组织，在武装起义之前，“事先秘密建设政权核心，另一方面采取必要办法，俾武装起义后可以坚决而敏捷地成立政权机关”。武装起义之后，当苏维埃政权机关建立起来的时候，“党应预先保障其在苏维埃领导机关中的领导作用，……苏维埃政权之正确的组织，是要以党底坚固的指导为条件的”[1]（P236）。党在苏维埃政府中的领导作用如何体现，不仅是一个理论问题，更重要的是一个实践问题。党在苏维埃政权中的领导作用，主要是通过党团这一形式来实现的。1927年6月中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程决案》、1928年中共“六大”通过的《中国共产党党章》中都将“党团”专门列为一章。1945年党的七大党章将党团改称党组，至今仍称党组。
    在苏维埃政府机关中的党团，选举成立党团干事会，干事会选举产生书记，负责日常工作。党团在工作上向同级党委负责，接受同级党委领导，上下级苏维埃机关中的党团没有垂直领导关系。但是，苏维埃中的党团在处理或决定自身内部问题以及处理日常工作时有自主权。党团在书记的领导下工作，各成员在政府中都担任一定职务，保证党的政策以及在每一阶段的中心任务得到贯彻执行。作为实现党的领导的组织保证，干部人事体制实行党管干部的制度。各级党委设有组织部，不仅管理党的干部，也负责苏维埃政府中干部的选拔、考核和调配，并经过在政府中的党团，向苏维埃提议任免。在政府部门不设人事管理部门。
    在坚持党管干部的原则这一前提下，各级苏维埃政府的工作人员必须由民主选举来产生，因为“苏维埃是直接之民众政权，苏维埃的组织必须经过群众大会或代表会议选举，绝对禁止由党部指派式之组织”，并且苏维埃“代表中尽可能的引进非同志（即非党员同志--引者注）参加”[1]（P69）。在中共六大所通过的党章中，还具体规定了凡是政府机关以及群众组织中各种职务的人选，均需先经当地党委同意后再由该机关组织中的党团提出人选名单，最后才由苏维埃政府任命。
    在十年土地革命战争时期，由于处于战争环境中，各根据地在建立工农民主专政政权的过程中，党在苏维埃国家事务和组织系统中居于绝对领导地位，确立了党政领导体制的基本格局，这就是根据地分散状态下的战时集权体制。由于国民党的分割封锁以及军事“围剿”，十数块革命根据地分散于十多个省的边界地区，为了对付国民党频繁的“围剿”，权力必须高度集中方能有效。党的领导以及权力的高度集中，在实际运作中有效地保证了根据地的建设事业和革命战争的开展，党有效地领导着革命事业的发展。但也应看到，这一党政体制的形成受共产国际影响很大，基本上照搬了苏联党政领导体制的模式。苏维埃这一政权模式是从苏联引进的，有不符合中国农村根据地实际情形的一面。按照共产国际指示建立起来的中华苏维埃共和国临时中央政府，在一定程度上并没有起到中央政权的实际作用，而是中国共产党通过自己的组织系统直接领导各根据地的革命斗争和政权建设。土地革命战争时期根据地党政不分、以党代政的领导格局，经过延安时期到1949年，确立了党的一元化领导原则。建国以后，党政不分的领导体制得到毛泽东的肯定：“只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大针方针和具体部署，都是一元化，党政不分”[3]（P268）。1958年的《工作方法六十条》提出：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。”[4]（P355）同年6月，中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知明确规定：“大针方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组”。此后，党政不分、以党代政的状况越来越严重。在经济建设中，又出现政企不分，政事不分，其源头都可以追溯到土地革命战争时期。