国家结构形式是国家整体与其组成部分之间的权力关系形式，是国家权力赖以实现的重要工具。联邦制与单一制是现代国家结构的两大基本形式。中国是一个多民族的国家，如何保证各个民族权力的实现，在国家结构形式上，可以有不同的选择。
    同对中国革命其他基本问题的探索一样，对国家结构形式的选择，即采取单一制还是联邦制，中国共产党早期曾受到共产国际的极大影响，并经历了一个长期摸索，不断认识，逐步把马克思主义的民族理论同中国实际相结合而走向成熟的过程，也就是经历了从联邦制到单一制的民族区域自治的选择过程。
    中共二大可以看作是这一漫长的历史过程的起点。
    一
    在半殖民地半封建的中国社会条件下，究竟如何革命、通过什么步骤来打碎旧的国家机器，建立什么形式的新国家？对于这些问题，1921年7月诞生的中国共产党还不可能给以明确的回答。
    大约半年之后，1921年底至1922年初帝国主义列强召开的华盛顿会议，以《九国公约》的形式肯定了美国提出的“各国在华机会均等”和“中国门户开放”的原则。这使幼年的中国共产党进一步认识到：中国人民所受的最大痛苦，还不是一般的资本主义剥削，而是帝国主义的联合侵略和压迫，是在帝国主义势力的操纵下，中国各派军阀之间的激烈争夺给中国社会带来的极度混乱。中国实际上已成为“国际资本帝国主义势力所支配的半独立国家”，一面是“国际资本帝国主义的掠夺场和半殖民地”，一面是“国际资本帝国主义所扶植的武人势力的宰割物和糜烂区域”，“使中国方兴的资产阶级的发展遭着非常的阻碍”。（注：《“二大”和“三大”》，中国社会科学出版社1985年版，第67、74、64页。）因此，1922年7月召开的中共二大明确提出了反帝反封建的革命目标，认为党在现阶段的革命纲领应当是：“（1）消除内乱，打倒军阀，建设国内和平；（2）推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族的完全独立；（3）统一中国本部（包括东三省）为真正民主共和国”（注：《“二大”和“三大》，第65页。）。这次大会以对社会性质、革命目标、革命的动力和对象的正确分析，在中国人民面前破天荒第一次提出了明确的反帝反封建的民主革命纲领而载入史册。
    然而，党的二大对当时中国革命问题的认识也存在一些不足，如认为“民主主义革命成功了，无产阶级不过得着一些自由与权利”，即中国革命的胜利将是资产阶级的胜利。这是对当时西方国家发展公式的简单套用，显然不适合中国革命。与此相联，革命胜利后，将建立一个什么形式的新国家呢？二大曾设想：在统一中国本部为民主共和国的同时，“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦”；“在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆建立中华联邦共和国”。（注：《中国共产党第二次全国代表大会决议案》，1922年7月。）即将国家结构形式确定为联邦制。
    这显然不符合中国国情。后来，随着革命实践的不断深入，中国共产党逐步放弃了这一主张。那么，为什么在党的二大上，以大会决议案的形式提出联邦制的构想呢？
    在国家类型的选择上，无论是马克思、恩格斯还是列宁、斯大林，都始终坚持民主集中制，坚持统一而不可分割的共和国，坚持尽可能大的国家的原则。
    早在1849年，马克思、恩格斯在考虑德国的建设问题时，就坚决排除了联邦制的国家结构形式，坚持了“统一而不可分割的共和国”形式和中央集权制的政治体制。他们认为，革命活动只有在集中的条件下，才能发挥出自己的全部力量。因而他们要求工人阶级坚决反对当时的共和派小资产阶级追求建立瑞士式的德意志联邦共和国的企图，“不仅要坚持建立统一不可分割的德意志共和国，并且还要坚决使这个共和国的一切权力集中于国家政权掌握之下”。并提出“在德国实行最严格的中央集权制是真正革命党的任务”。（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第390-391页。）
    1891年恩格斯在《一八九一年社会民主党纲领草案批判》中，讲到德国的国家建设问题时，再次强调无产阶级必须坚持“单一而不可分的共和国”的原则。他说：“应当用什么东西来代替现在的德国呢？在我看来，无产阶级只能采取单一而不可分的共和国的形式。”（注：《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第275页。）
    列宁1913年在《关于民族问题的批评意见》中写道：“只要各个不同的民族组成统一的国家，马克思主义者决不主张实行任何联邦制原则，也不主张实行任何分权制。中央集权制的大国是从中世纪的分散状态走向将来全世界社会主义的统一的一个巨大的历史步骤，除了通过这种国家（同资本主义有密切联系的国家）以外，没有也不可能有其他走向社会主义的道路。”“在其他条件相同的情况下，觉悟的无产阶级总是坚持建立更大的国家。它总是反对中世纪的部落制度，总是欢迎各个大地域在经济上尽可能达到紧密的团结”（注：《列宁全集》第20卷，人民出版社1958年版，第29页。）。1913年底列宁在给邵武勉的信中曾明确表示：“我们无条件地拥护民主集中制。我们反对联邦制……我们在原则上反对联邦制，因为它削弱经济联系，它对于一个国家来说是一种不合适的形式。”（注：转引自《斯大林论民族问题》，民族出版社1990年版，第88页。）1914年列宁在《关于民族政策问题》一文中又进一步阐述道：“我们社会民主党人是各种民族主义的敌人，是民主集中制的拥护者。我们反对分立主义，我们深信，在其他条件相等的情况下，大国比小国更能顺利地解决发展经济的任务，解决无产阶级同资产阶级斗争的任务。”（注：《列宁全集》第20卷，第217页。）1917年3月，斯大林还专门写了一篇文章，题目就叫《反对联邦制》，对联邦制也采取了完全否定的态度。认为在“区域的划分是以民族特征为基础的”俄国，联邦制“不会解决而且不能解决民族问题，它只能用唐·吉诃德式的挣扎来扭转历史车轮，把民族问题弄得错综复杂起来”。（注：《斯大林论民族问题》，第87页。）他还进一步指出：“很多人倾向于把联邦制度看作最稳固的甚至是理想的制度，并且时常以美国、加拿大和瑞士为例。可是，历史证明迷恋联邦制是不对的。第一，美国和瑞士已经不是联邦国家。他们在十九世纪六十年代曾经是联邦国家，从十九世纪末全部政权由各州、各邦转归中央联邦政府的时候起，他们事实上已经变成单一制的国家了。”“俄国的联邦制也同美国和瑞士的联邦制一样注定要起过渡作用，过渡到将来的社会主义单一制。”（注：《斯大林论民族问题》，第114、115页。）
    由此可见，建立集中统一的大国是马克思、恩格斯以及列宁、斯大林选择国家类型的基本原则。这一原则符合社会发展的客观要求。
    然而，十月革命后，情况发生了很大变化。首先，从民族关系来看，在十月革命前，沙皇俄国是一个军事封建的帝国主义国家，它的边疆各民族地区原本大多是一些独立的国家或者是别国的一部分。只是由于沙皇政府的侵略，才逐步被征服、被兼并的。因此，它的内部民族关系完全是一种帝国主义宗主国和殖民地的关系。1917年二月革命以后，长期遭受残酷压迫的边疆各民族纷纷乘机独立，成立许多由当地资产阶级统治的“民族政府”。十月革命爆发后，如芬兰、波罗的海沿岸的三个国家已经分离出去，乌克兰、外高加索一带的被压迫民族，也先后起来要求摆脱民族压迫的枷锁。这样，就使得各民族的关系变得更为复杂，更加紧张。实际上这时俄国许多民族已经处于完全分离和彼此隔绝的状态。对此斯大林曾描述说：“一年前，在十月革命前，俄国处在分崩离析的状态中，古老的‘辽阔广大的俄罗斯强国’，旁边有许多力图脱离俄国的新兴的小‘国’--当时的情况就是这样。”“十月革命和布列斯特和约只是加深和进一步促进了分裂的过程。”（注：《斯大林全集》第4卷，人民出版社1985年版，第200页。）在这种情况下，列宁和布尔什维克党认识到，为了让各民族重新团结统一，就必须承认他们的独立，实行联邦制是使这些民族群众由分散走向趋于接近、趋于联合的恰当形式，这样，才能消除边疆地区地方政权和中央苏维埃的隔阂，并取得边疆各族人民的信任，使已经分离出去的和彼此完全隔绝的各民族联合起来，建成一个集中统一的国家。另外，无论是从发展经济还是保卫新生的红色政权来看，都要求各民族苏维埃共和国联成一个整体，才能充分、合理地利用人力、物力、财力，互相帮助、互相支援，迅速地恢复生产，发展经济，为社会主义制度奠定物质基础。同时在联邦制的形式下联合起来，才能在军事上集中力量，给国内外敌人以沉重的打击，粉碎其武装干涉苏维埃政权的企图，并通过各民族之间的军事联盟去推动各民族走向政治联盟。
    1918年初，列宁在他起草的《被剥削劳动人民权利宣言》中正式宣告：“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦。”（注：《列宁全集》第26卷，人民出版社1959年版，第396页。）同年7月，这项宣言便载入《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法（根本法）》之中。
    历史的发展充分证明，苏维埃俄国由于采取了联邦制，不仅调整了民族关系，实现了民族平等和团结，建立了苏维埃社会主义共和国联盟，而且在各民族共同斗争中，打退了帝国主义的联合进攻，保卫了苏维埃政权，对促进政治、经济、文化等方面的发展起到了重要的作用。这充分显示了社会主义制度的优越和联邦制国家结构形式在俄国当时历史条件下的强大生命力。
    十月革命的胜利，不仅改变了俄国历史的进程，也为在俄国建立领导世界革命的共产国际创造了条件，从而对东方各族人民的民族解放运动，特别是对中国的反帝反封建革命运动产生了深远的影响。
    在十月革命的影响下，20世纪20年代初期，东方民族解放运动蓬勃兴起，沉重打击了帝国主义。形成了一条从西方无产阶级经俄国革命到东方被压迫民族的反对世界帝国主义的革命阵线。为确定无产阶级政党对待民族解放运动的方针和策略，1920年7月共产国际召开了第二次代表大会，列宁在大会开幕前草拟的《民族和殖民地问题提纲初搞》中认为：“联邦制是各民族劳动者走向完全统一的过渡形式。”列宁指出：“共产国际在这方面的任务，是进一步地发展、研究以及通过实际来检验在苏维埃制度和苏维埃运动基础上所产生的这些新的联邦国家。既然承认联邦制是走向完全统一的过渡形式，那就必须力求建立愈来愈密切的联邦制联盟，第一，因为没有各苏维埃共和国最密切的联盟，便不能捍卫被军事方面无比强大的世界帝国主义列强所包围的各苏维埃共和国的生存；第二，因为各苏维埃共和国之间必须有一个密切的经济联盟，否则便不能恢复被帝国主义所破坏了的生产力，便不能保证劳动者的福利；第三，因为估计到建立统一的、由各国无产阶级按总计划调整的完整的世界经济的趋势，这种趋势在资本主义制度下已经十分明显地表现出来，在社会主义制度下必然会继续发展而臻于完善。”（注：《列宁全集》第39卷，人民出版社1986年版，第162-163页。）
    1922年中共二大基于“远东产业幼稚的国家，更是要和世界无产阶级联合起来，才足以增加革命的效力”的考虑，而“现在代表世界的无产阶级为世界无产阶级革命大本营的，只有俄罗斯无产阶级革命后新兴的第三国际共产党”，“所以第二次全国大会议决正式加入第三国际，完全承认第三国际所决议的加入条件二十一条，中国共产党为国际共产党之中国支部”。（注：《“二大”和“三大”》，第68页。）
    当时加入共产国际的条件之一是，“凡属于第三国际各党的政纲，必须经过国际共产党大会或他的执行委员会批准”，“国际共产党大会一切决议及他的执行委员会一切决议，有强迫加入国际共产党之各党一律遵行的权力”（注：《“二大”和“三大”》，第72页。）。
    1922年1月，远东各国共产党及民族革命团体代表大会在莫斯科召开，中国代表团由30多人组成，这次大会对中国革命产生了深远的影响。会上季诺维也夫作了国际形势的报告，揭露了日、美、英、法等帝国主义所召开的华盛顿会议的本质，指出帝国主义和封建主义是中国和东方各被压迫民族当前最大的敌人，号召远东各被压迫民族在俄国和西方无产阶级的援助下，进行反帝反封建的民族民主革命。大会着重研究了中国问题。共产国际东方部主任萨发洛夫指出：“中国现在的第一件要事就是举行一个有力量的争斗去推翻那些在国内支持着封建式无政府状态的势力。一切中国的民主主义者必须联合为中华联邦共和国作战”。他还明确指示中国共产党：“现在中国劳动群众和群众中进步分子--中国共产党--当前的第一件事便是把中国从外国的羁轭下解放出来，把督军推倒，土地收归国有，创立一个简单联邦式的民主主义共和国，采用一种单一的所得税。他们必须为那一面做督军们的牺牲者一面被当作炮灰的中国农民大群众建立一个联邦的统一的共和国。”（注：《“二大”和“三大”》，第26、27页。）大会所通过的宣言提出建立国际和国内的统一战线，“在共产国际的旗帜下结成远东劳动者的牢不可破的同盟”、“全世界无产者和被压迫民族联合起来”等口号。并要求把这些口号“传遍贫穷痛苦的农村，传遍遭受奴役的庄园，传遍工厂、学校和兵营”。（注：转引自黄修荣：《横空出世--中国共产党创建史》，黑龙江教育出版社2000年版，第747页。）
    1922年3月，共产国际发给中共中央一份英文电报，主张中国应实行国民革命。同年夏季，张国焘和10多位青年团员从莫斯科回到了上海，带来了共产国际的指示，也带回许多文件。“国际的指示主张中国实行国民革命，反对帝国主义与封建军阀，建立民主国家。于是党就在七月间召开了第二次代表大会。”（注：李达：《中国共产党的发起和第一次第二次代表大会的回忆》，1955年8月2日。《“二大”和“三大”》第587页。）
    此后，共产国际在给中共中央的指示信中，进一步明确指出：“现在在中国具有头等重要意义的两个问题是：（1）消灭督军统治；（2）各省实行自决和在联邦制原则基础上的联合”（注：中共中央党史研究室第一研究部译《联共（布）、共产国际与中国国民革命运动（1920-1925）》（1），国家图书馆出版社1997年版，第118页。）。
    由此可见，中共二大之所以提出建立联邦制国家结构形式的构想，一方面是源于十月革命后苏联所建立的新型国家结构形式的典型示范，另一方面也是更重要的，年轻的中国共产党人对中国的国情、特别是对中国各民族的历史与现状，以及未来合理的国家结构形式，尚未形成自觉的认识，而作为共产国际的一个支部，在列宁与共产国际都有多次明确指示的情况下，制定一项符合共产国际的指示并得到批准的纲领就是完全可以理解的了。事实上，共产国际不仅批准了二大所制定的纲领，而且给予了很高的评价，认为“和第一次全国代表大会不同的是，这次大会参加的同志，都是目标一致的，他们具有共同的马克思主义纲领，并且能够辩证地看问题。大会通过了明确的纲领，最重要的一件事是一致决定加入共产主义第三国际。”“在中国共产党史上，第二次全国代表大会的地位的重要可以从大会的这些成绩看出”。（注：《“二大”和“三大”》，第466、467页）