二
    20世纪20年代初，中国政界和学界所展开的关于联邦制的大讨论也对党的二大关于实行联邦制的构想产生了一定的影响。
    由于辛亥革命的胜利，结束了几千年的封建专制制度，尽管未能改变当时中国半殖民地半封建社会的性质，但民主共和的观念从此逐渐深入人心，宪制得以确立。这种深刻的制度变迁为各种形式的政治探索留下了巨大的空间。其中以孙中山为首的资产阶级革命派积极倡导联邦制，认为中国存在的种种弊端的一个重要根源，是单一制国家结构形式调整国家内部关系的局限性，并具体表现为中国历史上每经历一次重大的政治变动，常发生“地方豪杰互争雄长”的情况，从而影响新政权的稳定。因此，要取得新的革命的成功，就要在国家结构形式上实现革命性的突破。“惟作联邦共和之名”使“革命同行者”中的“夙著声望者”在革命胜利后成为地方政权的首领，“然后建中央政府以贺〔驾〕驭之，而作联邦之枢纽”。（注：孙中山：《与宫崎寅藏平山周的谈话》，1897年8月中下旬。《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第173页。）在孙中山的革命蓝图中，联邦制成为解决中国未来政治发展问题的关键。1912年1月1日，孙中山就任中华民国临时大总统，在就职宣言中，他阐述了在这一问题上的态度：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术。今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜，大纲既挈，条目自举。是曰内政之统一。”孙中山所强调的应重视各省的自主权力，重视中央与各省之间的权力平衡等思想，充分体现了联邦制国家中央与地方权限划分的一般特征。
    其后随着政治环境的变化，在资产阶级革命派内部，对这一问题产生了意见分歧。其中，以黄兴、宋教仁为代表的一派认为，革命党已成为议会的第一大党，可以通过议会程序把政府的实际权力掌握在自己手中，因而主张中央集权，反对分权于地方。而革命党中已在地方上拥有相当实力的人，如广东都督胡汉民、江西都督李烈钧等，则仍主张实行联邦制，希望通过地方分权抑制袁世凯控制中央政权的欲望。但无论是“中央派”还是主张联邦制的一派，在国家结构形式问题上大多未能将这一问题与中国现实国情联系起来加以考察，而更多的是将采取什么样的国家结构形式作为政治斗争的一种策略和需要：要么是为了发展本党的力量，要么是为了限制和削弱代表着独裁势力的袁世凯。
    1916年6月袁世凯政权覆灭后，中国又进入了一个政治大变动的时期，出现了各种各样的试图改良中国政治的方案和实践。到1920年前后，关于联邦制的争论已经与来自实际政治中的地方制度问题、宪法问题等联系在一起，特别是联省自治运动的兴起，使联邦制的大讨论再次掀起高潮。
    联省自治运动发生于20世纪20年代初，是由介于北京政府和广东政府之间的第三种力量倡导和发动的。“联省”其实就是中国的“联邦”。在军阀混战之际，一些人便将联邦制作为结束战乱的唯一出路。在社会名流的宣传鼓动下，各地陆续成立了宣传自治的团体。在北京，由苏、皖、赣、鲁、豫、甘、粤、川、闽、鄂、桂、晋等12省人士组成了各省区自治联合会，还有来自直、鲁、豫、晋、川、鄂、湘、苏、赣、皖、浙、闽、粤、桂等14省的人士加入了自治运动同志会。这两个组织的特点是民间人士自愿参加，参加者不代表全省。
    宣传鼓动联省自治的民间组织主要在北方，但联省自治作为一种政治实践却主要在南方形成了气候。如湖南军阀湘军司令谭延闿于1920年7月通电呼吁“湘人治湘”，11月又通电主张“联省自治”，并于1922年公布省宪法，规定“湖南为中华民国之自治省”。与此同时，“粤人治粤”、“川人治川”、“浙人治浙”、“鄂人治鄂”等充满“地方主义”色彩的口号盛行一时，使一些军阀如陆荣廷的“大广西主义”、唐继尧的“大云南主义”、段祺瑞的“北洋主义”皆应声而倒。就连孙中山的护法北伐，也受到联治的影响，充分显示出民初的联省自治运动所表现出的轰轰烈烈景象。
    但是以知识界、思想界为主体的社会名流对联省自治的兴趣和以地方军阀为代表的地方势力对联省自治的兴趣，出于不同的政治考虑和动机。1921年5月，孙中山在广州就任非常大总统的宣言中指出：“集权专制为自满清以来之秕政。今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民。”（注：《孙中山全集》第5卷，中华书局1985年版，第531页。）而对于一些地方势力派来说，“力能进取的军阀，便倡武力统一，或主张强有力的中央政府（如曹、吴）；仅能自保或希图自保的军阀，便倡联省自治或筹备制省宪、举省长（如川、滇），同一军阀，进攻时宣布武力统一，退守时宣布联省自治（如奉张）”。（注：蔡和森：《武力统一与联省自治--军阀专政与军阀割据》，《向导》第2期。）
    风起云涌的联省自治运动，使任何一个阶级和党派都无法置之度外，中国共产党的早期领导人也都先后介入了这场讨论之中。1921年12月，李大钊在北京中国大学的演讲中，曾对联邦制给予了高度的肯定：“由专制而变成共和，由中央集权而变成联邦自治，都是德谟克拉西的表现。”（注：《李大钊文集》第4卷，人民出版社1999年版，第140页。）即认为联邦制对抗衡独裁具有积极的意义，是对封建专制体制的一种进步。他还说：“地方之对中央，亦犹民众之对君主；民众各有其个性，地方亦各有其个性。中央要是屈抑各地方的个性，使无自由发展底机会，那么，各地方必根于德谟克拉西的精神，发起一大运动，从前美之独立，最近爱尔兰的独立运动，都是此种例证。所谓联邦，所谓联治主义，亦是德谟克拉西底组织。”（注：《李大钊文集》第4卷，第140-141页。）但是，他反对武人割据式的联省自治。他说：“联省自治或联邦制度，作为制度本身不一定就不好，然而像现在这样有督军在各地实行割据的情况之下，要想直接实行这种办法那是行不通的。”（注：《李大钊文集》第4卷，第228页。）
    1922年6月，陈独秀也公开发表文章，对联省自治运动进行了有力的抨击：“现在有一派人主张联省自治为解决时局的办法，这种主张是未曾研究中国政治纠纷之根源在那里。中国政治纠纷之根源，是因为封建式的大小军阀各霸一方……若再要扩大地方权，不知还要扩大到什么地步？说到地方自治自然是民主的原则，我们本不反对，但是要晓得地方自治是重在城镇乡的自治，地方自治团体扩大到中国各省这样大的范围，已经不是简单的地方自治问题，乃是采用联邦制，属于国家组织问题了。”（注：《陈独秀文章选编》（中），生活·读书·新知三联书店1984年版，第187页。）同李大钊的认识相一致，陈独秀也同样不反对联邦制，而且将其视为民主政治的原则，他所反对的仅是地方军阀各霸一方。他强调说：“联邦制若建设在人民经济状况不同及语言宗教不同的理由上面，到也无可非难，奈中国的状况决不是这样，他们的联省论，完全建设在武人割据的欲望上面……不过联省自治其名，联督割据其实……与其说是解决时局，不如说是增长乱源”。（注：陈独秀：《对于现在中国政治问题的我见》1922年6月，载《东方杂志》第19卷第15号。）
    可以说，李大钊和陈独秀对联省自治运动的分析，以及对联邦制的评价代表了早期中国共产党人的普遍认识。1922年6月15日，中国共产党发表了第一次对于时局的主张，针对当时军阀混战、政局动荡、思潮迭起，对救国道路和方式众说纷纭的情况下，首先分析了近代中国的政治状况和社会性质，充分肯定了辛亥革命在反帝反封建斗争中的积极作用，同时也指出了资产阶级革命派失败的原因；并对当时甚为流行的“恢复国会”、“好人政府”，特别是对“联省自治”等主张进行了分析和评论：“在第三阶级民主政治的理论上，联省自治自然是没有可以非难的地方……但是我们所认为不违背民主主义的联省自治，是由民主派执政的自治省联合起来，组织联省政府，来讨平非民主的军阀政府，建设民主政治的全国统一政府，结果仍是一种民主主义对于封建制度战争的形式；决不是依照现状的各省联合为一联省自治的政府和北京政府脱离就算完事，因为这乃是联督自治不是联省自治”（注：《“二大”和“三大”》，第42页。）。
    1922年7月，中共二大在上海召开。大会讨论了联邦制问题，对当时的各项主张都加以分析，通过了大会宣言和其他决议案，制定了党的最高纲领和最低纲领。
    中共二大关于联邦制国家结构形式的提出，一方面反映了建党初期中国共产党对国外特别是苏联先进政治理论文化的寻求轨迹；另一方面也是20世纪20年代初，国内政界、学界关于联邦制大讨论的一个缩影。尽管随着实践的发展和对国情认识的不断深化，在经过抗日战争和解放战争两个历史时期以后，中国共产党关于国家结构形式的主张不断明晰，并最终放弃了以联邦制解决民族问题的主张，但不可否认，中共二大是这种探索、选择的历史起点。