中华人民共和国的根本政治制度是全国人民代表大会制度。在这个基础上，中国的国家与政府领导体制，经历了两个不同阶段：1949至1954年，史称《共同纲领》时期，是国家与政府领导体制初建的第一阶段；第二阶段，起自1954年9月召开第一届全国人民代表大会，颁布第一部《中华人民共和国宪法》（简称1954年宪法），中国的国家与政府领导体制，随之发生深刻变化。
    一“议行合一”与最高立法权和最高行政权的分立
    1954年宪法颁布后，中国国家领导体制发生的最深刻的变化，是在全国人民代表大会基础上国家最高立法权与最高行政权的分立。
    在此以前，国家领导体制一直采取“议行合一”制。即中央人民政府不但是国家最高行政机关，又是最高立法机关。1954年宪法规定，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关。从此，中央人民政府只作为国家最高行政机关，不再拥有立法职能。
    “议行合一”来源于原苏联的苏维埃制度。1917年俄国十月革命后，建立了“工农兵代表苏维埃”，其政权体制特点是权力高度集中统一：既是立法机关，又是执行机关。“议行合一”与“三权分立”体制的根本区别在于：三权分立的原则是分权，将国家权力分为立法、行政、司法三部分，互相制约，防止专制；而“议行合一”的原则是权力集中，国家立法和执行法律的职能相统一，将立法、行政、司法权力集中行使，以保证政权有序高效地运转。
    中共早期政权，完全效法苏维埃。抗日战争爆发后，国共再次合作。中共“议行合一”的政治体制略有变化。
    1948年9月，中共建立了“华北人民政府”，政体重新回到“议行合一”。
    中华人民共和国成立后，中央人民政府仍沿续中共长期采用的“议行合一”体制。1954年以前政府机构设置及职能如下：
    一、中央人民政府，由中央人民政府委员会及其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署几个部分共同组成；
    二、中央人民政府委员会，为国家最高权力机关；政务院，为国家政务的最高执行机关；人民革命军事委员会，为国家军事最高统辖机关；最高人民法院和最高人民检察署，分别为国家最高审判机关和国家最高检察机关；
    三、中央人民政府共设31个委、部、会、院、署、行等行政部门。政务院通过所属的3个指导委员会，即财政经济委员会（简称“中财委”）、文化教育委员会（简称“文教委”）和政治法律委员会（简称“政法委”），对政府下属各部、会等行政部门进行经常性指导。
    “议行合一”，是中共在长期战争和建国后过渡时期特定条件下采取的政治体制，在加强集中统一领导，支援前线，保证政权高效运转等方面，起到过积极作用。但是，随着建国后形势的发展，“议行合一”这种由中央政府既立法又执法的体制，已不能适应时代要求。1954年9月第一届全国人民代表大会通过的第一部《中华人民共和国宪法》，确立了国家最高立法权与最高行政权分立、最高国家行政权必须接受国家最高权力机关监督的基本原则。
    关于最高国家权力机关，《宪法》规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。
    关于最高国家行政机关，宪法规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。
    最高国家立法与最高国家行政两权分立后，1954年宪法确立的另一条重要原则，是国家最高行政机关必须受国家最高权力机关的监督。宪法明确规定：“国务院必须对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”（注：1954年《中华人民共和国宪法》第二章，第十八条。）