自秦汉建立统一的中央集权的帝国体制以来，如何解决中央政府对于广袤地区的基层社会的统治问题，一直是一个重要的政治与社会课题。相对于分封制度和西方的采邑制度，中央政府实施对于基层社会编户齐民的直接统治，构成了帝制时期中国历史的一个重要特色。
    就中古时代而论，自北魏冯太后采取李冲提出的三长制，取代此前宗主都护制，北方乡村地区就开始摆脱强宗豪右的控制，回归于中央政府的掌控之中。李冲的建议是：“宜准古法：五家立邻长，五邻立里长，五里立党长，取乡人强谨者为之。邻长复一夫，里长二夫，党长三夫；三载无过，则升一等。其民调，一夫一妇，帛一匹，粟二石。大率十匹为公调，二匹为调外费，三匹为百官俸。此外复有杂调。民年八十已上，听一子不从役。孤独、癃老、笃疾、贫穷不能自存者，三长内迭养食之。”① 三长的职责主要是户口控制与户籍编造、赋役征调与派发，当然，也承担乡里社会保障的部分职能。这种制度接续了秦汉的乡治传统，也奠定了隋唐乡里制度的雏形。
    关于隋唐时代主要是唐代的乡里制度的研究，中外学术界结合敦煌吐鲁番出土文书和唐令都有过充分的讨论，其中不乏精湛的成果。② 本文在以往研究的基础上，主要讨论如下几个问题：第一，乡制的特色；第二，里正及其职能；第三，邻保与村正；第四，乡治的困境。
    一、乡制的特色
    隋文帝即位之初，规定以五家为保，保五为闾，闾四为族，各置长正；京畿之外则置里正（相当于闾正）、党正（相当于族正），“以相检察焉”。③ 这些制度是与人口、赋役制度一起颁行的，与北魏“三长制”的内容大同小异。唯一的变化是把三长中的最高一级（北魏为“党”，隋为“族”或“党”）的标准户数从一百二十五家变成了一百家。
    开皇九年（589）二月，苏威建议设置统领五百家的乡正，理词讼之事。遭到了李德林的反对。反对的理由是：“本废乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平，今令乡正专理五百家，恐为害更甚！”朝廷之中，支持李德林看法的官员甚众。但是，由于宰相高颎的支持，李德林的意见没有被采纳。第二年，全国统一之后，虞庆则到关东巡视考察，回来报告说：“五百家乡正专理词讼，不便于人，党与爱憎，公行货贿。”“乃废之。”废除了乡正的诉讼之职权。④乡正又称乡长，大业末年依然设置。⑤
    无论是李德林反对的理由，还是虞庆则反映的问题，都说明乡级行政听取词讼，很难摆脱人情爱憎，难免会有权钱交易。
    关于唐朝乡里组织的完整记载，据《通典》卷三《食货三·乡党》引大唐令：
    诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保。每里置正一人（原注：若山谷阻远，地远人稀之处，听随便量置。）掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非。并免其课役。在田野者为村，别置正一人。其村满百家，增置一人，掌同坊正。其村如［不］满十家者，隶入大村，不需别置村正。⑥
    据此，唐代乡里基层组织基本继承了隋代的制度。主要变动有二：一是对于“乡”级组织进行了改造；二是设置了村坊组织。这里先谈“乡”，关于村坊，后面再谈。
    如上表所示，北魏时代的三长制没有“乡”的组织。隋代统一全国，宰臣苏威和高颎力主在“三长”之上设置管理五百家的乡正，很可能是考虑到，在废除乡官及郡级机构，并省州县之后，需要加强基层的统治。虽然不久其司法职能被废止，但是，终隋一代乡正（长）的职位仍在。李渊晋阳起兵，就得到晋阳富豪乡长刘龙的支持。⑧ 唐代初年大约是废除了隋代的乡长制度。否则，就不会出现贞观年间新设乡级行政主管，几年后又废罢的事情。《通典》卷三云：“贞观九年，每乡置长一人，佐二人，至十五年省。”⑨ 贞观年间的乡长居然配置两名“佐”官，可见当时确有强化其职能的意图。⑩ 贞观十五年废罢乡长之后，乡级组织依然存在：“乡置耆老一人，以耆年平谨者，县补之，亦曰父老。”(11) 乡级的司法行政事务收归了县司，耆老负责礼仪教化之类的工作。
    那么，这样的乡级组织，有乡而无长，究竟是什么性质的一种机构？研究者有几种不同的看法。一种意见认为，“乡”只是名义上的基层组织，实际上并不存在这样一级基层政权，只有“里”才是名副其实的基层政权机构，在基层行政中起重要作用。(12) 另外一种意见认为乡与里是上下二级关系，一些学者明确提出唐代的乡里制是“县以下的两级管理体制”(13)。还有比较多的学者对以上看法有所折中，他们虽然不否定乡的存在，但是倾向于把“里”看成是县以下的乡村社会的中心，或认为“里”是乡的派出机构，而不是乡的下级组织；也有的主张乡只是一个户籍管辖区或财政供役区，而不是作为一级行政区存在。(14) 还有研究者认为唐代基层组织实行“乡”实“里”虚而以乡行政为主的基层管理体制。(15)
    导致以上对于唐代县以下基层行政机构产生种种不同看法的主要原因，是西域出土文献资料中，五百户的乡作为户口和赋役征发单位始终存在，却没有设置乡级干部，里正实际主持乡政工作却只是百户之长。换言之，“乡”是土地户口赋役等工作的申报单位却没有乡级主管干部；里正主持土地户口赋役申报工作，是以“乡”而不是“里”为操作平台进行。这样一种矛盾的关系，从不同的角度进行分析，就会有不同的解读。在基层行政运作中，你若强调执行官员，那么就是以“里”为主；你若强调操作平台，那就是以“乡”为主。这种体制其实正是唐代乡制的特点所在。