实际上，开元令文规定的派役方法，实际操作起来相当困难，所以恐怕未必真正能做到，唐代后期一些地方官把类似的措施当做“新政”来推行。
    杜牧《与汴州从事书》记述襄邑县令李式往下派发牵船夫役的做法云：“某当县万户已来，都置一板簿，每年轮检自差，欲有使来，先行文帖，克期令至，不拣贫富，执掌一切均同。计一年之中，一县人户，不着两度夫役，如有远户，不能来者，即任纳钱，与于近河雇人，对面分付价值，不令所由欺隐。一县之内，稍似苏息。盖以承前但有使来，即出帖差夫，所由得帖，富豪者终年闲坐，贫下者终日牵船。今即自以板簿在手，轮转差遣，虽有黠吏，不能用情。”
    然后杜牧又谈到自己的行政体验：“某每任刺史，应是役夫及竹木瓦砖工巧之类，并自置板簿，若要使役，即自检自差，不下文帖付县。若下县后，县令付案，案司出帖，分付里正，一乡只要两夫，事在一乡遍着，赤帖怀中藏却，巡门掠敛一遍，贫者即被差来。若籍在手中，巡次差遣，不由里正典正，无因更能用情。”(94)
    以上李式和杜牧的行政经验总结，道出了州县以下派遣赋役的行政运作模式问题。这里略作分析。
    以往的派遣夫役程序，是州司发文帖到县司，县令作出批示，交由相关的判司制作成派遣夫役的正式帖文，交给里正办理。要注意的是，这个帖文是面向全乡的。以乡为单位征点夫役。帖文虽然是交给里正办理，但是，差发工作却要遍及于全乡，这是因为里正就是乡司的实际主持者。李式的改革办法是，他作为县令自己制作一个掌握全县丁额的“板簿”--差役名簿。轮流差派，不分贫富，这样每年最多不超过两次轮差的机会，防止了“所由”的上下其手。
    杜牧在担任刺史期间，也学习李式的做法。除了夫役之派遣外，凡是征发竹木瓦砖工巧等工匠当差，他也制作了一个板簿，如要使役，就自己检阅板簿进行差点。否则，像以往那样，先下文帖到县，县里再付判司成案，交由里正去面向全乡征点，里正典正就会从中作弊。显然，这个办法与《开元令》（《天圣令》）的差别在于，开元令强调按照贫弱来征派徭役，而李、杜的做法只是按照人头顺序来差派役事，不管居民有贫富的差别，后者反而被认为更公平。其原因就是只要有差别地征役，就会给基层胥吏上下其手的机会。
    唐宣宗大中九年（855）诏：“以州县差役不均，自今每县据人贫富及役轻重，做差科簿，送刺史检署讫，锁于令厅，每有役事，委令据簿轮差。”(95) 这个诏书中的差科簿与《天圣令》中的“九等定簿”在立意和方法上也是完全一致的。那么其能否公平实行，也就可想而知了。
    李式和杜牧改革夫役或丁匠差派方式，都是为了防范基层胥吏在决定差役人选时做手脚，由州县长官直接按照预定的差科簿点派，可以保证派役的公平和公正。唐代后期迄于五代，兵荒马乱，人口逃散，政府的控制局面的能力也日益削弱，社会财富与民户土地的转换加速，州县设定的差科簿更加难以及时反映居民真实的家庭情况，于是，为了保证服役的征发，强有力的乡村基层组织自然必不可少。
    后唐长兴二年（931）六月敕：“委诸道观察使属县，于每村定有力人户充村长，与村人议，有力人户出剩田苗，补贫下不迨顷亩者。”(96) 县司直接选任村长，由村长与村民协议摊派。后周显德五年十月诏：“诸道州府，令团并乡村，大率以百户为一团，选三大户为耆长。民家之有奸盗者，三大户察之；民田之有耗登者，三大户均之。仍每及三载，即一如是。”(97) 三大户担任的“耆长”，与唐代前期乡官耆长完全不同，在这里，耆长是共同掌管百户之事的村官，也负有均摊民户损耗之责。显而易见，这样的村官，非豪而且富不可。
    总之，乡治的责任越来越落到豪民身上，而基层社会的治理依然在沿着从“乡-里”到“乡-村”这样一个模式前进。
    结语
    唐代在县政权以下乡村基层社会设置有两类组织，一个是乡、里，一个是村、坊，这两类组织都建立在居民的家户之上。百户为里，五里为乡，这是基层行政组织，带有基层政权的性质；在城居者为坊，在乡野者为村，这是居民小区组织，主要负责治安责任。连接两者的是邻保。邻保一方面在治安上为坊村服务，另一方面在赋役摊派上又为乡里服务，从而使其具有双重身份。其实，这种双重身份是因为他们建立的基础都是当地的居民家庭。
    在唐代乡、里机构中，“乡”是县以下按照人口多寡划分成的政务管理实体，里正是协助县令管理这些区域的负责人，其任务是提供相关区域的民户数据，监控其数据的变动。一方面，里正是县司的胥吏，承担着县司派遣的任务，里正在县司服务期间，多数情况在县尉及其诸曹（佐史）当值，协助编造本乡户籍材料。另一方面，里正又是乡司的实际主管。这已经暗含了“里”功能的弱化。
    “里”的功能的弱化以及里正主持“乡”务的制度化，是中唐以后唐代乡村基层组织发生变化的重要推手。这种变化的基本方向就是“县-乡-里”结构让位于“县-乡-村”结构。具体表现为整齐划一的“里”的功能在逐渐退缩，而自然居民点“村”的功能在扩张和强化。发生这种变化的社会背景是随着户口的增长（玄宗开元天宝之际的户口数较之于贞观增加了将近四倍），乡和村的人口都在扩张，村与里的法定户数之间的差别愈益缩小，村取代里的可能性在提高，村的独立性增强，作为居民实际生活的自然聚落，在管理上也有诸多便当之处。于是，唐前期的“乡-里”结构向后期的“乡-村”结构转变。不管是涉及赋役和户籍问题，还是涉及居民生活秩序的内容，管理层大多数情况直面乡村或村乡。“村落”作为管理实体，愈益进入了统治者的视野。
    唐代中央集权制度下乡治的困境在于，乡村胥吏既是中央政府控制乡村的爪牙，又是残害村民、危害乡村稳定的元凶。中央政权如何在这两者之间操控得当，其实是至今都没有完全解决的难题。
    收稿日期：2009-05-15