这一特点包含两个方面的内容：
    首先，在唐代中央政府的制度设计中，乡毫无疑问是最基层的一级实体政务组织。《唐六典》卷一记载中央政府与地方的文书传达方式说：“尚书（省）下于州，州下于县，县下于乡，皆曰符。”(16) 尚书省是中央行政的总汇，州、县都是地方政府。上级政府部门向下级政府部门发布的文书为“符”；县下达于乡的文书也称为“符”。这就表明，全部政治制度设计中，乡具有地方上基层政务实体的意义，一点也不虚。考察一下天宝年间的官方统计资料，天宝元年的情况是：“天下郡府三百六十二，县一千五百二十八，乡一万六千八百二十九。户部进帐，今年管户八百五十二万五千七百六十三，口四千八百九十万九千八百。”大体平均每乡五百户。天宝十三载统计资料中，郡府和县数都没有什么变化，乡也依然是一万六千八百二十九个，但是，全国的户口数却已经达到了九百六十一万九千二百五十四户，平均六百户一乡。(17) 所谓“县成于乡”，乡的行政主体位置十分明确。
    白居易《钱塘湖石记》云：“若岁旱，百姓请水，需令经州陈状，刺史自便押帖，所由即日与水。若待状入司，符下县，县帖乡，乡差所由，动经旬日，虽得水，而旱田苗无所及也。”(18) 此处措辞，“（州）符下县，县帖乡”，符、帖的用法略有差异。许多情况下也把州县下行到乡的文书称为帖或者文帖，盖帖与符有相通之义。比如，吐鲁番出土文书中高昌县下太平等乡主者的文书称符，而圆仁《入唐求法巡礼行记》中却也有“县帖青宁乡”的文书。(19) 可见乡作为县政的承接者，终唐之世都没有改变。县以下政务工作的施展，是以乡而不是里为操作平台进行的。白居易说“县帖乡，乡差所由”，到了乡级，就无法再发帖文，因为乡就是最基层的行政组织。
    其次，虽然乡政府是实体运作，但是乡长却是虚位，主持五百家乡政的却是其下一级、掌管一百家的里的负责人--里正。五里正共管乡务，里正因而就成了实际上的乡官。这是唐代乡级行政的另外一个特点。
    唐代户令云：“诸户籍三年一造，起正月上旬，县司责里正收所部手实，具注家口、年纪、田地。若全户不在乡者，即依旧籍转写，并显不在所由。收讫依式勘造，乡别为卷，总写三通，其缝皆注某州、某县、某乡、某年籍。州名用州印，县名用县印，三月三十日纳讫。并装潢，一通送尚书省，州县各留一通。所需纸笔装潢，并皆出当户，县司勘量多少，临时斟酌，不得侵损百姓。其籍至省，并即先纳后勘。若有增减隐没不同。随状下推，州县承错失，即于省籍具注事由，州县亦注帐籍。”(20)
    仔细分析这一段关于户籍编造的法令中县司与乡里的关系，可以发现，乡的出现在两种场合，一是户籍编造的场合：县司责成里正收取各家各户的手实，是以乡为单位进行的，手实是户籍编造的基础档案。二是户籍制作和保管的场合：编造百姓户籍之时，以乡为单位（“乡别为卷”）装表在一起，并在其上写明某州、某县、某乡、某年籍，其中，州县直接盖印，而乡无印。这就是政府机构和基层民户管理组织的差别。这个管理组织的负责人不是别人，就是五位里正。(21) 所以，吐鲁番文书中高昌县下于太平乡的符采用“太平乡主者”来称呼当值的里正(22)，这代表了官方的称谓。墓志中也有“安西乡里正”的提法(23)，并不说是某里里正，反映了民间的看法。
    王梵志诗云：“当乡何物贵？不过五里官。县局南衙点，食并众厨飧。文簿乡头执，余者配杂看。差科取高户，赋役数千般。处分须平等，并檑出时难。职任无禄料，专仰笔头钻。管户无五百，雷同一概看。愚者守直坐，黠者馺馺看。”(24)“文簿乡头执”，这个乡头是谁呢？就是那个号称“五里官”的里正，是里正们在主持乡务。他们在县衙当差，甚至在县司吃饭堂。
    如此看来，所谓乡、里只是县司为了便于全县管理工作而作的一种行政区分。五百户一乡、百户一里，县司把全县户口按照规定的数字作一划分。根据《元和郡县志》的记载，开元时期的乡数与户数之比，大体保持在每乡五百户左右，也有超过五百户的。元和时期的乡数与户口之比则多数有错误，而且每乡户口数普遍很少。(25) 显示唐代后期乡制已经陷入混乱。
    总之，唐代的乡是县以下的最基层管理组织。“乡”以下的“里”不是承接县政的独立管理单位，里正作为乡务的实际主持者，并不以里的负责人在县司活动，而实际上是以乡的名义在进行管理。
    二、里正及其职能
    里正是乡务的实际主持者，已经如上所述，那么里正如何履行自己的职责呢？
    如前所述，唐代乡里制度较之于北魏三长制的第二个变化，是村坊制度的设立与完善。所谓“在邑居者为坊”、“在田野者为村”，是指那些被编入乡里的民户，按照其居住地域的不同，又有坊村的小区组织相约束。里是按照民户之数量划分的，大体以百户为限。(26) 村（坊）是以居民生活聚落来划分的，聚落大小多数在十至一百户之间。假如有某村超过百户，也许该村就有两个以上的村正。
    唐代取消了邻保（五家）与党正（一百二十五家）或族正（即唐代的里正，管一百家）之间的那一级组织，而用坊村取代了北魏三长中间的第二“长”。(27) 但是，村坊并不构成里的自然下级。简单说来，乡里是依据行政原则划分的基层行政组织，坊村是按照居住地域原则划分的小区管理单元。在这种小区管理单元下，居民按照家庭所在地被划分为乡村居民户和坊郭居民户。下面，从里正与村正（坊正略同）在人选、命名以及职责上的不同，来讨论乡村行政与小区组织的差异，进而论述唐代县以下基层行政的特点。
    首先是里正与村正的人选资格上的差别，里正的角色显得比村正更重要。《通典》卷三《食货三·乡党》引“大唐令”说：
    诸里正，县司选勋官六品以下、白丁清平强干者充。其次为坊正。若当里无人，听于比邻里简用。其村正取白丁充。无人处，里正等并通取十八以上中男、残疾等充。(28)
    这里明确县级政权（所谓“县司”）负责基层干部的选拔。选拔物件是勋官六品以下即骁骑尉、飞骑尉、云骑尉、武骑尉，以及白丁中有德（清平）有才（干练）之人。这类人选要优先满足里正的要求，其次是满足坊正的要求。如果当里没有合适人选，可以从相邻的里中简拔。至于村正，则取白丁充当。其实，勋官六品以下，也与白丁差不多，但是，毕竟是有过军人经历，而且立有军功，与地道的乡村农民相比，应当更有行政工作能力。
    “令”文不说村正从邻村简拔，只说从白丁甚至是中男和残疾人日中选任。里正与村正选取条件的这点细微区别，乃是因为里正是行政官员，可以不在同里居住，村正则必须是本村之人，否则就无法管理小区事务。至于最后一句“无人处，里正等并通取十八以上中男、残疾充”，是考虑到缺乏合适的白丁人选，或者现有白丁急需承担必不可少的赋役（首先是兵役）的情况下，可以取十六至二十二岁的中男（唐代中男和成丁年龄颇有变动）(29) 以及轻度残疾之人来担任里正、坊正和村正。敦煌文献唐天宝差科簿残留名单中，有十二人的身份是村正，其中十七至二十二岁的中男十人（唐初以十六岁以上为中男，玄宗开元二十九年改中男年龄为十八以上，则十七岁尚未及法定中男），三十五岁的白丁和三十六岁的自丁残疾各一人；而在该差科簿所记十名里正中，年龄为二十九至四十岁的上柱国子、上柱国或品子共有五人，三十至四十岁的白丁五人。(30) 从这样一些任职者的条件就可以看出，天宝年间敦煌地区，多数里正的年龄较大，身份较高；而村正相对来说比较年轻。这说明当时当地的里正比村正的任务更为繁重，职权更为重大。
    其次是村与里在命名方式上有差别。村的名称以自然形成的方式为主要特征，里的名称以人为命名的方式为比较常见。我们知道长安的坊都有美名(31)，唐代的里也各有佳名，例如，相州邺县万春乡绥德里(32)，京师通轨里(33)，神都弘敬里(34)，东京毓德里(35)，洛州洛阳县上东乡嘉善里。(36) 此外，还有怀德里(37)、静恭里(38)、德懋里(39)，等等，出土文书记载的西州有静泰里、安乐里、六乐里、忠诚里、仁义里、归政里、德义里、成化里、礼让里、和平里、顺义里、昌邑里、淳风里、长善里、安义里、慕义里、归化里、高昌里、投化里、永善里、净化里、积善里、尚贤里、弘教里、依贤里、淳和里、柔软里、长垣里、高泉里、独树里、新坞里、新泉里、横城里等。(40) 这些“里”名，绝大多数都寓有美好意义，应非自然形成的行政区域，而是由行政当局命名，按照人口的多少而整齐划定的。