三“政务院”与“国务院”
    1954年宪法颁布后，中央人民政府体制发生的重要变化，是“国务院”的建立。
    《共同纲领》时期，中央人民政府设立“政务院”，以为国家政务的最高执行机关。目前有一种比较普遍的说法，是将“政务院”称为“国家最高行政机关”，这同样是一种误解。
    “国家最高行政机关”，在法律上是指中央人民政府。《共同纲领》时期，中央人民政府由多个部分共同组成，机构并不固定：
    1949年中央人民政府建立之初，由中央人民政府委员会，及下属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署5部分共同组成；
    至1952年8月，中央人民政府扩大至由中央人民政府委员会，及下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署、国家计划委员会以及中央人民政府东北、华北、西北、华东、中南、西南6个行政委员会共12个部分共同组成；
    1954年第一届全国人民代表大会召开前夕，六个行政委员会撤销，中央人民政府又缩小到由中央人民政府委员会，及下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署和国家计划委员会6部分所组成。
    可见，这个时期中央人民政府组织系统不论如何变化，“政务院”始终只作为中央人民政府整个系统的组成部分，本身并不构成中央政府。《中央人民政府组织法》对政务院的定位是：“国家政务的最高执行机关”，而并非“国家最高行政机关”。这就说明，《共同纲领》时期中华人民共和国的最高行政机关，是中央人民政府而不是政务院，国家最高行政领导人是中央人民政府主席。因此，政务院作为中央人民政府机构之一，必须接受主席的直接领导。《组织法》明确规定：“政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。”（注：《中央人民政府组织法》第二章，第十四条。）“政务院”的职权，还有重要一点是不管军事，故所属机构不设“国防部”。
    1954年设立的国务院性质不同。宪法明确规定：“国务院，即中央人民政府，为国家最高行政机关。”因此，国务院建立后，国务院总理便取代过去的中央人民政府主席成为国家最高行政领导人，国务院总理虽接受中华人民共和国主席的提名和任命，但在法律上并无义务向主席负责和报告工作，而必须向最高国家权力机关负责和报告工作，接受国家最高权力机关的监督。宪法规定：国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。宪法另外规定，全国人民代表大会有权罢免国务院总理。
    国务院的职权，就是管理包括军事在内的一切国家政务。
    政务院与国务院的构成，也有以下不同：
    《共同纲领》时期，中央人民政府初建时下设34个部、会、院、署、行等行政机构。政务院设立3个指导委员会，即财政经济委员会（简称中财委）、政治法律委员会（简称政法委）、文化教育委员会（简称文教委）对34个行政机构分别进行指导。人事方面，政务院由政务院总理一人、副总理若干人、政务委员若干人与秘书长组成。（注：《中央人民政府组织法》第三章，第十三条。）当时中央政府各部部长、各委员会主任并非都是政务委员，因此，“政务院组成人员”并不包括政府所有的部长、委员会主任。
    1954年国务院取代中央人民政府以后，无论机构设置还是人员组成，都比政务院庞大。国务院成立之初，下设35个部、委和20个直属局（行、室），以及8个国务院办公室。
    “国务院办公室”的职能，实际是代替《共同纲领》时期的政务院“指导委员会”，协助国务院总理分管政府各部门的工作。
    在人事上，国务院由总理、副总理、各部部长、各委员会主任和国务院秘书长组成。（注：1954年《中华人民共和国宪法》第二章，第四十八条。）因此，除总理、副总理、秘书长外，政府所有各部委的领导都是“国务院组成人员”。1954年国务院初成立时，除去兼职，实由39人组成。