美国学者罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，对于后发外源型现代化国家来说：“一个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化进程”（注：罗兹曼：《中国的现代化》，江苏人民出版社1988年版，第78页。）。可是在中国，晚清高度完备化的中央集权君主体制并没有成为启动和推行现代化的有利条件。其实，问题并不仅仅如此，在已经迟到却又不能不到的早期现代化进程中，清政府不仅不能充分利用现有的中央集权权威资源，反而带来了中央权威的持续衰落，并直接阻碍着现代化的发展，这里的原因究竟在哪里？
    原因是多方面的。其中，西方势力的持续侵入，在不平等条约护符下所形成的特权对中国政治体制的权力分割和威胁，清政府的妥协投降、政治腐败所造成的社会不信任感的加剧等等，均成为清政府中央权威衰落的重要因素。
    然而，这一切似乎仍不足说明问题。如果我们仔细观照历史，就会发现一个不容忽视的现象，在第二次鸦片战争以后的社会危机和中国社会发生一系列变化的过程中，清政府并不是完全无动于衷，而是为维护统治，被动地采取了一些早先极不愿意采取的改革措施：成立总理衙门，设置南北洋通商大臣，允许地方督抚兴办了一批军事和民用企业，训练新式海军；甲午战后，光绪颁发谕令，推行新经济政策和文化教育政策，推动练兵、兴学、修铁路、发展工商等各项事业的开展；1901年，慈禧成立督办政务处，宣布实行新政。从洋务运动开始，清政府的改革并没有中断过，这些改革都是由中央政府推动的，且具有从器物到制度逐步推进的渐进改革特点。
    因此，一个鲜明的却又被人忽视的历史现象被凸现出来：一方面，是清政府利用中央权威逐步推进各项改革；另一方面，是清朝中央政府的统治能力降低，中央各部职权的有效性不断丧失，地方权力扩大。二者是同一进程的两个方面。可见，这两者之间必有某种联系，换句话说，中央权威衰落与清政府的渐进改革方法、措施有密切关系。探讨晚清政府推行改革的方法和措施，有助于我们深入了解这一问题。
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    在中央体制危机和社会新需求的矛盾面前，清政府采取了避免中央内部矛盾的做法，下放权力，把改革变成地方督抚的事权，由此带来了中央和地方的矛盾，直接削弱了中央集权权威。
    这一现象起源于19世纪50-60年代。当时清政府在绿营废弛、国库空虚的巨大压力下，不得不依靠地方，允许地方督抚自己组织军队，自行筹饷，镇压太平天国。正是通过这些督抚，清政府渡过了统治危机。
    进入60年代以后，中国社会内部经济结构已发生变化，形势需要清政府采取措施，推行改革，以适应社会变化而带来的新需求。对一个中央集权体制的国家来说，推行改革可以有两种入手办法：一是从中央做起，首先进行体制调整，确立改革者在中央的领导地位，然后确定规划，一步一步推进改革。它的前提条件是，最高领导人要有现代化意识，并能利用一批具有现代化意识的官僚和革新人士推进改革。但是它也会触动相当部分既得利益者，使改革遇到极大的阻力。另一种办法是从地方做起，把各项改革化解为地方事权。但这必须以下放权力为前提。它的好处是可以避开中央内部矛盾，可以在不需对中央体制进行大的调整的情况下进行，但也需要冒造就地方利益势力的风险。
    19世纪60年代，清政府高层领导中还没有形成具有现代化意识的改革力量。总理衙门虽倾向于引进西器，但它只是临时应付对外交涉需要而设置的，大臣是兼职的，因此不是独立的职能部门，难以独立承担现代化领导机关的重任。而地方督抚则不同了，在镇压太平天国过程中所兴起的一部分汉族官僚，具有“无论若何大难皆挺然以一身当之”，“以宏济艰难为心”的品格（注：钱基博：《近百年湖南学风》，岳麓书社1985年版，第43页。），较注重现实，又较早接触到西方文明，可以利用自己的地位和奏折制度影响中央决策，所以，他们很容易地成为朝廷的依靠对象。当时，正是这一批地方督抚首先认识到“变局”、“自强”及引进西器、设局制造的必要性。1865年，李鸿章上折提出设置制造局，总理衙门复函“其一切章程及如何筹办经费之处，统由阁下通盘核计入告”（注：《海防档》丙，机器局（一），第6页。）。次年1月，在批复御史陈廷经的上谕中，清廷命曾国藩、李鸿章会同商酌整顿营伍、筹划海防、制造外洋船舰之法（注：参见苑书义：《李鸿章传》，人民出版社1991年版，第118页。）， 也就是把创办新式企业的一揽子事情，包括筹措经费、创办、管理、人事任用之权都交给了地方督抚。正是依靠这批地方督抚，启动了中国的现代化步伐。但也由此打开了一个缺口，使晚清改革具有从地方开始的明显特点。
    甲午战后，光绪皇帝决计推行新政，包括兴工商、办学堂、修铁路、练新兵等。但就其中几条最关键的具有创新意义的措施看，都具有首先在地方举办的特点。如裁兵，光绪21年6 月谕令：“各省挑留精壮三成，其余老弱一概裁撤”；经济方面，谕令各省办理制造船械，“应从速变计，招商承办”；兴学方面，光绪22年11月谕令：“育才为当今急务”，要求“各直省添设学堂，实力举办”（注：朱寿朋：《光绪朝东华录》第4册，中华书局1958年版，第3633、3637、3910页。）。
    1901年，清政府推行的改革进入到“变通政治”的新政时期。当时虽成立了督办政务处，但这个机构“以军机大臣领督办事”，对新政诸项措施详议后又需“次第奏闻”（注：《清史稿》卷114，职官志， 中华书局1976年版，第3270页；《光绪朝东华录》第4册，第4655页。 ），所以只能是参议和督察新政实施的机构，很难独立担当起新政领导中心的职责。当时对新政的推行，慈禧只是笼统地要求“各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行”（注：《光绪朝东华录》第4册，第4771页。 ），从而使新政诸措施仍是延续甲午以来的做法在各省推进。
    清政府从地方开始推进改革的做法，确实避开了高层领导集团中的矛盾，它是晚清现代化得以启动的基础。但另一方面，正是在这一过程中，地方权力扩大，地方利益逐步形成。
    早在19世纪50-60年代，为镇压太平天国的需要，清廷就下放给地方督抚财权、军权，以及相应的人事权、司法权等等，但当时这些权力都具有临时性质，所以60年代以后，清廷就以军兴已过为名，借整顿收权。但这些收权措施大多没有效果，重要原因就是随着洋务活动的开展，清政府又把兴办企业的一系列权力交给了督抚，致使督抚权力出现了再扩展：对兴办企业所需经费，户部无力拨款，只得变相允许督抚就地筹款，这样，厘金、洋税的一部分就被截留下来；随着各个洋务局的开办，所需人员增多，督抚的用人权也延续下来；从60年代开始，在整顿绿营的过程中，督抚掌握的勇营得以保留，并借挑练练军、训练海军的机会，扩大了军事实力。
    甲午战后，清政府欲把新政向全国推进，在这种情况下，地方财政需求更为扩大， 清廷遂将“就地筹款”作为基本政策加以推行。 光绪21年6月，光绪皇帝在批准户部奏请盐斤加价， 重抽烟酒税厘等扩大财政收入的办法时谕令：“着该督抚一体实力举行”；光绪23年闰3月， 户部奏折又称：“迭经钦奉谕旨，饬令各省考核钱粮，稽核荒田，开办蚕桑，振兴商务，并行令各省督抚就地筹款”（注：《中国清代外债史资料》，中国金融出版社1991年出版，第235页；《光绪朝东华录》第4册，第4080页。）。就地筹款名正言顺地成为地方扩大收入的途径，遂使晚清财政分成中央和地方两个部分。据研究，晚清的地方收入包括10项：常例征收上解京饷后的剩余部分、厘金、捐纳款项、杂捐、部分海关关税、田赋附加和盐斤加价、官业官股收入、发行纸币铜元余利、举借外债内债、他省协款（注：魏光奇：《清代后期中央集权财政体制的瓦解》，载《近代史研究》1986年第1期。）。 各省在扩大地方财政的过程中，还建立了厘金局、筹饷局、捐输局等税收机构，建立了铜元局、官银局、官钱局等金融机构。地方财税体系开始形成。
    甲午战后，清政府推行军事改革的政策是“就饷练兵”，让各省就已有之饷改练洋操。它实际是把湘军之制沿续下来。督抚可以自筹军饷，自行练兵，从而改变了军队的所属关系，使国家军队--绿营在改练洋操的过程中不动声色地改变了隶属关系，成为督抚直接控制的军队，兵部对军队数额已无从掌握。地方军事体系也在形成。
    19世纪60年代以来所形成的地方洋务、财税和军事体系均已超出了中央行政所管辖的范围，形成相对独立的地方事业，它是地方利益形成的基础，其影响是极为深远的：
    （1）它不仅提高了地方实力和督抚的地位， 而且带来了中央与地方改革不平衡的矛盾。这突出表现在：省一级机构改革走到了中央改革的前面。在原有的清代中央集权体制中，省只是中央的派出机构。督抚虽然统辖地方行政，但都是承中央指命而行，所以省没有庞大的行政机构，只有藩臬两司，分别向中央负责。从19世纪60年代开始，随着省级事权的扩张，省的行政职能大大扩展，行政管理机构也随之出现。在19世纪后半期，省一级行政机构主要是应事而设，名目繁多，但大致分财政、军事、司法、洋务等几类，如洋务局、厘金局、支应局、筹防局、筹款局等。到20世纪初，随着新政的深入，各种工商和新政事务的管理机构先后建立，如工商局、商政局、矿务局、农务局、商务农工局等。在一些省份，还将原来分散的税务机构合并，设立财政局。它们的出现，大大增强了省的适应性和独立性，并由此带来省与中央政府的矛盾。正如户部在一份奏折中所说的：“臣部总揽天下财赋，凡有大军大役，用款向由部拨…近年库款支拙，（各省）知臣部筹措之难，动辄自行电檄各省，求为协济…各省亦不尽能另筹的款，遂将例支正项，及报部候拨者，挪移擅动以应之。迨臣部查知，而款已动用，往返驳诘，迄难就绪。”（注：《光绪朝东华录》第5册，第5474页。 ）中央政府对各省的控制力削弱了。
    （2）省之独立意识的兴起。在清代的原有体制中， 省只是代表中央承担管理地方府厅州县的职责，没有自己具体的经济、文化教育事业。所以，省更多只表现为一级行政单位。晚清以来，随着新政的推行，督抚有了自己的财权、军权，省有了自己的经济、教育事业，以省为单位的财税体系、军事体系、外交体系逐步形成，从而使“省”的观念发生根本性的变化。尤其经过甲午新政和1901--1905年新政的推行，到20世纪初，一种立足于一定地域经济文化认同意识和自身利益的新的“省”观念出现了。江西、福建等省成立铁路公司时，其章程皆以“本省”自称。他们声称办铁路公司就是为“维持地方，自保利权”；他们强调自己一省在全国的地位和重要性，福建报纸说：“铁道之于福建，又全省安危得失之所寄也。我闽人宜保勿失，非特为一省计，不啻为全国计。”（注：宓汝成：《中国近代铁路史资料》第3册，中华书局1963 年版，第966、985页。）这种利权观念，本质上就是省的利益所在。
    从地方改革做起，是晚清政府改革的一大特点。而这一改革方法实施的结果，是使地方迅速形成了地方利益，出现了弱中央、强地方的矛盾。从总体上看，晚清的改革在逐步推进，但却是以中央集权的衰弱和权威流失为代价的。