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    长达半个世纪的晚清改革，只是在它最后五年才认识到了体制变革的重要性和必要性。1906年，清政府宣布“预备仿行宪政”，确立的目标是学习日本，建立二元君主立宪政体。还颁布了宪法大纲，确立了三权分立原则，并为建立新的中央和地方行政体制推行了一系列改革。改革的中心，是通过体制和制度改革恢复中央集权的权威。然而事实上，由于19世纪60年代以来改革措施的不当，中央权威衰落，从而使这一时期清政府加强中央集权的努力不能不受到已经形成的统治集团内中央和地方两方面既得利益者的牵制，造成一系列制度和政策安排失误，大大抵消了改革目标的实现，终而无法挽救中央权威衰落的状况。试举几例：
    （1）在1906年中央官制改革中，编纂官制大臣曾提出裁军机处、 成立责任内阁的草案，而相当部分部院大臣和亲贵指责此举是“实阴以夺朝廷之权”，极力反对。清廷迁就反对势力，宣布军机处照旧，只将中央行政部门作了改组。这一斗争是统治集团内部的不同集团之间的权势之争，也表明清廷并不愿意从根本上触动以君权专制为中心的中央决策体制。因此，招致社会人士尤其是立宪派人士的失望，“伪立宪”之名由此而起，中央权威进一步受挫。
    （2）在地方官制改革中，朝廷最初所确定的原则， 是将督抚之财权、军权收归中央，但相当一部分地方督抚则明显表现出希望在维持晚清以来督抚制度的既定局面下，进一步扩大权力的倾向。如直隶总督陈夔龙奏请划分中央和地方行政权限，“其属于地方行政事务，则由督抚监督下级官厅执行，凡在范围以内之事，皆得自为规划，直行具奏，各部亦不得侵越”，同时又提出：“今日之弊，各省对于中央，病在情形壅隔，必使督抚预闻阁议”。两江总督张人骏则明确提出地方官制“自督抚以至州县，皆以旧制为主而酌量变通”，要求督抚有“奏事之权”、“军政之权”、“外交之权”、“操监察督率府厅州县地方自治”之权。朝廷迁就地方势力，1907年颁布的地方官制改革章程规定中央与地方督抚的关系是：“总督巡抚于各部咨行筹办事件，均有奉行之责，但督抚认为于地方情形窒碍难行者，得咨商各部酌量变通，或奏明请旨办理”（注：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第157 、545-546、591-595、506页。）。这就是说， 督抚可对各部核议之事提出不同意见，并可越过各部，自行请旨取得事权。所以地方官制改革并不是像通常所认为的那样是强化中央集权的产物，而是在相当程度上维持了旧制。这样，督抚权力并没有在地方体制改革中削弱，反而得到确认。
    （3）在财税体制改革中，1908 年御史赵炳麟提出将一切租税分为国税和地方税两种，国税专备中央政府之用，听部指拨，地方税专备地方之用，各省留支的意见（注：《光绪朝东华录》第5册，第5920页。）。1909年，御史王履康上折提出：“今值国税未定之时，断不能先从地方税为入手办法”（注：《宣统政纪》卷38，中华书局1987年影印版，第637页。），提出了程序上的先中央后地方问题。然而， 由于中央自19世纪中叶以后就难以明了地方财政情况，所以在实际运作中度支部拿不出如何划分的具体方案，只好又一次迁就地方，上奏请饬下各省督抚将“何项应入国税，何项应入地方税，详拟办法，咨明度支部分别核定”（注：《光绪朝东华录》第5册，第5956页。）。这样， 各省自行为是，河南所列地方税有56项之多，甘肃所列国税及税外收入有66项之多，且各省税种划分方式极不一致（注：彭雨新：《清末中央与各省财政关系》，载《中国近代史论丛》第2辑第5册，台北正中书局1979年版，第35页。）。这项通过制度调整以达财政统一的办法最终无法完成，使清政府加强中央集权的努力因地方利益的牵制而打了折扣。
    （4）在立法体制建立的问题上， 当时社会上尤其是立宪派人士主张先立国会、制定宪法，但清政府始终害怕社会新兴力量进入国会，因此借口国民程度不足要先设资政院作为过渡。在设立程序上，清廷又一次依靠地方，一再督促地方筹办地方自治，1907年又谕令各省速设谘议局，“为资政院储材之阶”。1909年全国除新疆外，各省谘议局均宣告成立。谘议局的职责是“凡地方应兴应率事宜，议员公同集议，候本省大吏裁夺施行。遇有重大事件，由该省督抚奏明办理。”（注：《清末筹备立宪档案史料》，第667页。）这样， 在中央和地方权限并未划定的情况下，首先出现了地方性立法活动。正是借助于这种立法活动，使省迅速成为一种团体力量，省的独立性大大增强，进而扩大了督抚的权力来源。其后成立的资政院的民选代表则由各省谘议局代表组成，他们在相当程度上代表着地方利益，使资政院对各省的监督无法实现。
    清政府在预备立宪期间所犯的一系列制度和政策安排失误，实是19世纪60年代以来改革措施失当的继续。正是这一系列措施的失当，造成了中央权威的不断削弱。伴随着这一过程，各种既得利益势力乘机起来或成为左右改革的力量，或直接瓜分改革的果实。这是清末改革失败的内在原因，也是一条深刻的历史教训。
    收稿日期：1998-02-21
    【参考文献】
    [1]罗兹曼：《中国的现代化》，江苏人民出版社1988年版。
    [2]朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版。
    [3]布莱克：《比较现代化》，上海译文出版社1996年版。