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    晚清社会变化对改革的要求是全方位的，但清政府的改革始终只是政策的调整，带来了原有体制滞后与政策变化过快的矛盾，也削弱了中央权威。
    体制、制度、政策，是政治改革中三个互相关联而又区别的范畴。体制是一种权力组合的框架，是一定的统治和治理方法的根本意图的集中体现；制度在体制的框架内建立，表现为一种维持体制的规范；政策则是一定体制和制度的具体执行。三者之中，政策是最易变化的，制度其次，而体制变化则相对缓慢，因为它更集中地体现为一种统治利益所在。
    纵观各国现代化的历史，日本是首先从体制入手推进改革的成功范例：1868年确立天皇体制，建立太政官为政府的中枢机构，组成了以维新派为核心的新政领导核心。在它的领导下，逐步推行了一系列政治经济的制度改革措施，如奉还版籍、废藩置县，确立中央集权；成立通商司，成为掌管政府经济政策的机关（注：信夫清三郎：《日本政治史》第2卷，上海译文出版社1988年版，第252页。）。明治维新的成功表明，从中央体制改革入手，是建立和充分利用中央集权权威资源的最好途径。
    清代的政治体制，在中央形成了皇权--军机--六部的格局，其中皇帝和军机是决策中心。但其决策依据主要是各部和地方大吏的奏折；来源单一，不了解下情，是清代中央决策的主要弊端。六部的行政职能，主要是实现和维持对地方的控驭，致使行政功能萎缩。如户部的主要机构，是按地区设置的十四个清吏司，分别掌核各省钱粮收支数目。兵部掌天下兵籍和武职任免，目的是以大制小，制约地方督抚。这种中央集权体制，难以承担和实现对社会的管理这一最主要的政府职能。在这种情况下，能否实现中央体制的创新与改革，成为能否利用原有中央集权资源并为启动现代化服务的关键所在。
    事实上，晚清并不缺乏中央体制创新的时机。第一次是19世纪60年代，经过两次鸦片战争和平定太平天国，清政府获得了一个相对安定的时期，国内经济结构有所变化，引进和制造西器，逐渐成为一部分官僚士大夫的话题。历史到了需要清政府出面启动现代化的时期。但由于当时最高领导人不了解世界大势并把握这一历史机遇，只从应付对外交涉需要出发设置了总理衙门，并把总理衙门置于皇权--军机体制之下，从而使总理衙门难以成为推进现代化的中枢领导机构。
    第二次是90年代甲午战后，当时举国上下朝廷内外，自强之议纷起。1895年光绪谕令推行新政，并命内外臣僚就新政条陈意见。四品京堂官盛宣怀上折提出设立银行、开办学校等建议，其中也提到要学习外国，在京城设立专管兵事之大臣，设参谋部；还要设置商务、学务大臣，以推进工商和教育的发展（注：《光绪朝东华录》第4 册， 第3877 -3882页。）。这些主张并不完整，也没有触及到皇权专制这一根本问题，但它却把新政需要中央行政机构创新和职能转换问题提了出来。当时光绪令总理衙门户部复议，总理衙门的复议只肯定了设银行等具体措施，对行政体制改革却不置可否（注：《光绪朝东华录》第4册， 第3907页。）。1898年百日维新中，康有为更是明确提出学习日本明治维新之法，吸纳维新人士，设制度局作为新政的总领导机关，但随着戊戌政变的发生，这一建议也就烟消云散，未能实现。
    第三次是20世纪初年，慈禧宣布要“变通政治”以后，刘坤一、张之洞会奏提出整顿中法以行新法的各项建议，其中也提到改革中央行政体制，设专管筹划兵事和矿路商务大臣。当时慈禧只是笼统地说：“著按照所陈，随时设法，择要举办，各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”（注：《光绪朝东华录》第4册，第4771页。）这样， 在“变通政治”的初期，清廷并没有抓住时机建立有力的新政领导机构。
    不主动从体制和制度上进行改革，使晚清的改革实际上都是具体政策的调整。它虽然也使改革能维持下来，但也带来了三方面的深刻影响：
    （1）体制滞后，使中央无法形成具有现代化意识的领导核心， 从而使改革缺乏通盘计划和理论指导。从19世纪60年代到20世纪最初五年，清政府的改革都是在没有明确目标和理论指导下进行的。“自强”成为支撑各项改革的主要动机。但是，“自强”的模式到底是什么？在统治集团内部只是一个模糊的概念。1864年奕炘说：“自强以练兵为要，练兵又以制器为先”；甲午战后清廷的谕令指出：“自来求治之道，必当因时制宜，况当国事艰难，尤应上下一心，图自强而弭隐患”；1901年清廷的上谕又说要“变通政治，力图自强”（注：《筹办夷务始末》同治朝卷25，第3页；《光绪朝东华录》第4册第3631页、4655页。）。在这里，自强始终只是引进西器和练兵的手段，立足点仍是内治，即维持原有体制的运作。在这一模糊观念的支配下，改革采取了实用主义的态度，只就具体做法进行调整，从而缺乏计划和步骤。
    （2）体制滞后，使政策的制定和执行不可避免地带上人治色彩。 从决策程序看，清廷的决策权在皇帝和军机，所以政策的制定很大程度上受决策人的主观因素制约；另一方面，政策的推行主要在地方督抚，所以政策执行的怎样又要受地方督抚的制约，这就使政策极易受不同利益者的左右，带来了中央政策的不稳定和执行中的走过场现象。如1895年光绪谕令各地裁兵练军，最初确定的比例是“裁七留三”，用节省的军费练新军。但各地发不出遣饷，同时又担心裁兵过多会影响社会治安，所以多持谨慎态度，只有山东省计划分五年裁五成，其余各省“或请将兵额酌减，尚无成数，或仅裁绿营二三成，所裁营勇更属寥寥无几。”实际上，山东省1898年裁至三成时，巡抚张汝梅就以“地方紧要”为由，奏请免裁其余二成。各省的拖延塞责，迫使朝廷实行变通，让各省“就现有兵饷精练陆军”；实际是允许各省就便行事，自行练兵（注：《光绪朝东华录》第4册，第3633、3946、4043页； 罗尔纲《绿营兵制》，第101页。）。仔细考察其他工商政策、 办学政策的实施情况都是如此。
    （3）体制滞后，使许多政策的推行超出了中央政府的职能范围， 使中央政府无法实行有效领导。19世纪末至20世纪初，各项经济、教育、军事改革政策都是通过朝廷谕令的方式下达的。由于缺乏有力的领导和管理部门，所以很快出现各地执行不一和发展不平衡现象：在军事方面，各省练新军，一切营制饷章军服操法，“不仅此省与彼省不同，且同省同军，此营与彼营又不同”；发展工商方面，“各省开设局厂，或官督商办，或官商合办，每因章程未善，不免有牵制抑勒等弊，以至群情疑阻”；财政方面，各省争相鼓铸铜元，不仅成色分两不一，而且出现“鼓铸日增，此省竞运出口，彼省严禁入口，则是铜元充斥，民用足敷”的情况；各省官银号发行钞票，形成“行号林立，票纸日多，官视为筹款之方，商倚为谋利之具”，中央“无从知其底蕴”的状况（注：《光绪朝东华录》第5册，第5305、5073页； 《中国近代货币史资料》第2辑，中华书局1964年版，第951、1075页。）。
    在发展政治学中，把体制和制度很少变化，而政策却迅速发生变化的现象称为“政治停滞”（注：布莱克：《比较现代化》，上海译文出版社1996年版，第85页。）。“政治停滞”反映了这种政治变革方法的本质。在政策不断变化的过程中，它与体制和制度的矛盾必然尖锐化，不仅使政策在执行中会偏离原有轨道，而且只要政策在执行中各行其是的情况能够实现，那就必然会壮大既得利益者的利益，并使这种既得利益很快成为一种压力，抵触和消耗原有的中央集权权威。清政府只是在各项政策推行并与中央体制发生矛盾以后，才意识到中央行政制度调整的必要性，1903年成立商部、财政处、练兵处；1905年成立学部、巡警部，作为新政的管理和执行机关。但这种制度变革已落到政策变革的后面，是建立在各省改革极不平衡的基础上，所以已难以确立起应有的权威了。