二、清朝中央政府的集权措施
    20世纪初，清朝中央政府采取一系列措施，试图借“新政”改革削弱地方督抚的权力，行使对地方的有效控制。当时，满汉之间的矛盾使清廷对握有实权的汉族督抚大吏尤其心存芥蒂，遇有机会即将其权力削减甚或予以开缺革职。1906年清廷推行官制改革，统治集团内部互相争斗，结果是曾任两广总督的岑春煊被罢免官职，直隶总督兼北洋大臣袁世凯被迫辞去八项兼差，湖广总督张之洞被调至京师，实际上也是明升暗降。经由此次所谓的官制改革，满族亲贵“联翩而长部务，汉人之势大绌”⑨。时论描述清廷此举目的，在于使地方官员身受“种种掣肘，往往一小事而不能自由”，“若夫谕旨朝降，印绶夕解，毫不能有自主之权，更无论矣”⑩。
    清廷借推行“预备立宪”集权中央皇族，在1911年设立责任内阁时更是显露无遗。根据清廷发布的内阁官制和任命内阁成员上谕，在钦定的13名内阁成员中，满族共计9人，而且有7人属皇族，总理大臣也由庆亲王奕出任。因此，这个内阁在当时被立宪派称为“皇族内阁”，不仅汉族地方官员由此进一步感受到自己宦海生涯的前途渺茫，立宪派对清廷组织“皇族内阁”也极为愤慨，各省咨议局联合会上书都察院，申明“君主不担负责任，皇族不组织内阁，为君主立宪国唯一之原则”（11）。但清廷却呵斥立宪派干预朝政，“议论渐近嚣张”。立宪派对清廷更感失望，公开发表宣告全国书，阐明满清王公亲贵组成的所谓内阁完全是“名为内阁，实则军机；名为立宪，实则专制。”（12）
    军事上清廷集权中央的最要之着是解除袁世凯的军权。在清末最具战斗力的正规武装，是十九世纪末二十世纪初清朝编练的新军，控制了新军即在很大程度上意味着掌握了当时的军权。袁世凯自1895年在天津小站督练新军始，逐步得以培植自己的武装力量。到1905年，袁世凯扩充建成的北洋六镇新军，共计六七万人，各镇统制多为袁的亲信死党，其余军官许多也是袁的部属或门生。所以，北洋新军基本上是袁世凯控制的一支新式军队。对于袁世凯军权在握显赫一方，清廷内部早已有王公大臣表示不满，但袁善于拉帮结派，笼络一部分权贵，在多次争斗中均未落马。不过他独揽军权终是清廷一大心病，慈禧死后，摄政王载沣等满族亲贵急于解除袁世凯的权力，随即于1909年初颁布上谕，以袁患有足疾，步履维艰为由，“着即开缺回籍养疴”。同时，载沣自任全国陆海军元帅，命其弟载洵为筹办海军大臣，派宗室贝勒毓朗与其另一弟载涛为管理军咨处事务大臣。
    经济方面清王朝在致力于发展实业的同时，也力图将有关职权收归中央掌管，以控制各省的财政收支。户部于光绪三十二年（1906）三月奏准各省动拨款项应由该部核定，原奏说明：“各省近年将例支正税及报部候拨之款项擅自挪移动用，迨臣部查知而款已动用，往返驳诘难以就绪。”为此，户部奏请“饬下各省将军督抚，嗣后凡有动拨款项，必先咨明臣部核其无碍，俟部复到日再行查照办理，倘不俟部复擅自动解，除将所动之款项照数提还外，仍由臣部指名严参，以重库储。”（13）清廷谕令各省照此施行，一些督抚即提出异议。两广总督林绍年表示近年出款增多，所筹不敷甚巨，且限期汇解，不容稽延，因而动拨之款无法先为预算，只有临时设法变动，事后腾挪弥补，勉济要需。若必先行咨部，候部示动拨，往还需时，必致贻误。此后，地方自行动拨款项仍无法禁止。宣统元年（1909）十月度支部又曾奏谕电知地方督抚：各省应解款项如京协各饷及各项洋款，关系紧要，无论何项用款不得挪移，嗣后凡动拨款项应由度支部奏咨核定。
    在推行宪政改革的过程中，清廷也将清理财政作为立宪要务。1909年初度支部与会议财务处奏明统一财政六条办法，规定在京各衙门所筹款项归度支部经理，各省藩司由部直接考核，各省财政事件随时报部，奏销按时造送，各省官银号由部随时稽核，外债借还归度支部经理。清廷希望仍恢复以往定制，即各省财政统由藩司掌管，藩司则直接听命于中央，督抚不得从中干预；因而谕令各省督抚于一年之内，裁撤所有关涉财政且隶属督抚之一切局所，统归藩司或度支部经营。清廷特别强调“各省财政，头绪纷繁，自非统一事权，不足以资整理”，并命“所有款项，由司库存储，分别支领”（14）。但这些规定在各省是否切实遵行，“……倘仍前玩泄，即由部据实参奏。”（15）之所以再次重申前旨，无疑是因为有关规定未得到执行。资政院审查宣统三年（1911）预算时，也曾说明当时清朝财政仍旧涣散，“内而各部院各拥一财政主权，外而各行省亦各拥一财政主权，乃至江北提督、热河都统、察哈尔都统等处亦莫不各拥一财政主权。”（16）显而易见，清廷清理财政不仅未取得预期成效，反而增加了与各省督抚的摩擦和矛盾，使中央和地方的关系更加紧张。
    对盐政的管理清廷也力图集权中央政府。1909年底清廷谕令皇室亲王载泽为督办盐政大臣，规定凡盐务一切事宜统归其管理。1910年2月清廷颁布盐政暂行章程35条，以法律形式解除地方督抚的原有权力，将有关盐务的用人及行政权强制收归听命于中央的督办盐政处。一些督抚认为此举不无窒碍，提出种种异议，但清廷颁布上谕斥责“该督等拟将用人行政悉归会办之督抚，是与从前督抚兼管盐政无异。……著传旨申饬，所有盐务用人行政一切事宜，仍著照奏定章程办理。”（17）
    将开矿、修筑铁路大权收归中央集中统一管理，是“新政”时期清廷削弱地方督抚经济权力的另一重要措施。甲午战后，许多省份纷纷与外商签订开矿筑路合同，使中国利权旁落外人之手，实有予以控制之必要。1898年，清廷即设立矿务铁路总局作为“总汇之地，以一事权”。随后颁布《矿务铁路公共章程》，规定凡有呈请开矿筑路者，地方官不得率行批准，须咨报总局核夺办理。借用洋款也必须先禀明总局，由总局核定无碍给予照准，私借者即已画押也概不作据。1907年，新成立的邮传部进一步推行中央对路政的统一监督与管理，力图“使所有借款各路华洋员均受节制”，收到一定成效。但其路政大权集于中央的行动过于激烈，在1911年推出取消各省商办干路，由国家强制收回的“干路国有”政策。该政策出台之先，即有人指明铁路国有是清廷配合中央集权的重要一着，所谓国有、民有之争，关涉到中央与地方督抚经济上之主权。（18）更重要的是，“干路国有”政策严重损害了铁路公司股东的利益，受到社会各阶层强烈反对，结果引发一场声势浩大的铁路风潮，成为辛亥革命爆发的导火索。