二、清朝中央政府的集权措施 20世纪初,清朝中央政府采取一系列措施,试图借“新政”改革削弱地方督抚的权力,行使对地方的有效控制。当时,满汉之间的矛盾使清廷对握有实权的汉族督抚大吏尤其心存芥蒂,遇有机会即将其权力削减甚或予以开缺革职。1906年清廷推行官制改革,统治集团内部互相争斗,结果是曾任两广总督的岑春煊被罢免官职,直隶总督兼北洋大臣袁世凯被迫辞去八项兼差,湖广总督张之洞被调至京师,实际上也是明升暗降。经由此次所谓的官制改革,满族亲贵“联翩而长部务,汉人之势大绌”⑨。时论描述清廷此举目的,在于使地方官员身受“种种掣肘,往往一小事而不能自由”,“若夫谕旨朝降,印绶夕解,毫不能有自主之权,更无论矣”⑩。 清廷借推行“预备立宪”集权中央皇族,在1911年设立责任内阁时更是显露无遗。根据清廷发布的内阁官制和任命内阁成员上谕,在钦定的13名内阁成员中,满族共计9人,而且有7人属皇族,总理大臣也由庆亲王奕出任。因此,这个内阁在当时被立宪派称为“皇族内阁”,不仅汉族地方官员由此进一步感受到自己宦海生涯的前途渺茫,立宪派对清廷组织“皇族内阁”也极为愤慨,各省咨议局联合会上书都察院,申明“君主不担负责任,皇族不组织内阁,为君主立宪国唯一之原则”(11)。但清廷却呵斥立宪派干预朝政,“议论渐近嚣张”。立宪派对清廷更感失望,公开发表宣告全国书,阐明满清王公亲贵组成的所谓内阁完全是“名为内阁,实则军机;名为立宪,实则专制。”(12) 军事上清廷集权中央的最要之着是解除袁世凯的军权。在清末最具战斗力的正规武装,是十九世纪末二十世纪初清朝编练的新军,控制了新军即在很大程度上意味着掌握了当时的军权。袁世凯自1895年在天津小站督练新军始,逐步得以培植自己的武装力量。到1905年,袁世凯扩充建成的北洋六镇新军,共计六七万人,各镇统制多为袁的亲信死党,其余军官许多也是袁的部属或门生。所以,北洋新军基本上是袁世凯控制的一支新式军队。对于袁世凯军权在握显赫一方,清廷内部早已有王公大臣表示不满,但袁善于拉帮结派,笼络一部分权贵,在多次争斗中均未落马。不过他独揽军权终是清廷一大心病,慈禧死后,摄政王载沣等满族亲贵急于解除袁世凯的权力,随即于1909年初颁布上谕,以袁患有足疾,步履维艰为由,“着即开缺回籍养疴”。同时,载沣自任全国陆海军元帅,命其弟载洵为筹办海军大臣,派宗室贝勒毓朗与其另一弟载涛为管理军咨处事务大臣。 经济方面清王朝在致力于发展实业的同时,也力图将有关职权收归中央掌管,以控制各省的财政收支。户部于光绪三十二年(1906)三月奏准各省动拨款项应由该部核定,原奏说明:“各省近年将例支正税及报部候拨之款项擅自挪移动用,迨臣部查知而款已动用,往返驳诘难以就绪。”为此,户部奏请“饬下各省将军督抚,嗣后凡有动拨款项,必先咨明臣部核其无碍,俟部复到日再行查照办理,倘不俟部复擅自动解,除将所动之款项照数提还外,仍由臣部指名严参,以重库储。”(13)清廷谕令各省照此施行,一些督抚即提出异议。两广总督林绍年表示近年出款增多,所筹不敷甚巨,且限期汇解,不容稽延,因而动拨之款无法先为预算,只有临时设法变动,事后腾挪弥补,勉济要需。若必先行咨部,候部示动拨,往还需时,必致贻误。此后,地方自行动拨款项仍无法禁止。宣统元年(1909)十月度支部又曾奏谕电知地方督抚:各省应解款项如京协各饷及各项洋款,关系紧要,无论何项用款不得挪移,嗣后凡动拨款项应由度支部奏咨核定。 在推行宪政改革的过程中,清廷也将清理财政作为立宪要务。1909年初度支部与会议财务处奏明统一财政六条办法,规定在京各衙门所筹款项归度支部经理,各省藩司由部直接考核,各省财政事件随时报部,奏销按时造送,各省官银号由部随时稽核,外债借还归度支部经理。清廷希望仍恢复以往定制,即各省财政统由藩司掌管,藩司则直接听命于中央,督抚不得从中干预;因而谕令各省督抚于一年之内,裁撤所有关涉财政且隶属督抚之一切局所,统归藩司或度支部经营。清廷特别强调“各省财政,头绪纷繁,自非统一事权,不足以资整理”,并命“所有款项,由司库存储,分别支领”(14)。但这些规定在各省是否切实遵行,“……倘仍前玩泄,即由部据实参奏。”(15)之所以再次重申前旨,无疑是因为有关规定未得到执行。资政院审查宣统三年(1911)预算时,也曾说明当时清朝财政仍旧涣散,“内而各部院各拥一财政主权,外而各行省亦各拥一财政主权,乃至江北提督、热河都统、察哈尔都统等处亦莫不各拥一财政主权。”(16)显而易见,清廷清理财政不仅未取得预期成效,反而增加了与各省督抚的摩擦和矛盾,使中央和地方的关系更加紧张。 对盐政的管理清廷也力图集权中央政府。1909年底清廷谕令皇室亲王载泽为督办盐政大臣,规定凡盐务一切事宜统归其管理。1910年2月清廷颁布盐政暂行章程35条,以法律形式解除地方督抚的原有权力,将有关盐务的用人及行政权强制收归听命于中央的督办盐政处。一些督抚认为此举不无窒碍,提出种种异议,但清廷颁布上谕斥责“该督等拟将用人行政悉归会办之督抚,是与从前督抚兼管盐政无异。……著传旨申饬,所有盐务用人行政一切事宜,仍著照奏定章程办理。”(17) 将开矿、修筑铁路大权收归中央集中统一管理,是“新政”时期清廷削弱地方督抚经济权力的另一重要措施。甲午战后,许多省份纷纷与外商签订开矿筑路合同,使中国利权旁落外人之手,实有予以控制之必要。1898年,清廷即设立矿务铁路总局作为“总汇之地,以一事权”。随后颁布《矿务铁路公共章程》,规定凡有呈请开矿筑路者,地方官不得率行批准,须咨报总局核夺办理。借用洋款也必须先禀明总局,由总局核定无碍给予照准,私借者即已画押也概不作据。1907年,新成立的邮传部进一步推行中央对路政的统一监督与管理,力图“使所有借款各路华洋员均受节制”,收到一定成效。但其路政大权集于中央的行动过于激烈,在1911年推出取消各省商办干路,由国家强制收回的“干路国有”政策。该政策出台之先,即有人指明铁路国有是清廷配合中央集权的重要一着,所谓国有、民有之争,关涉到中央与地方督抚经济上之主权。(18)更重要的是,“干路国有”政策严重损害了铁路公司股东的利益,受到社会各阶层强烈反对,结果引发一场声势浩大的铁路风潮,成为辛亥革命爆发的导火索。
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