两汉时期是中国历史上第一个灾害多发期，据笔者研究统计，此时期计有549次自然灾害，其中水、旱、地震、虫（主要是蝗）、疾疫、风、雹、雪、霜、冻灾各有105、111、115、64、42、37、38、16、7、14次。频仍的自然灾害给两汉王朝政府和百姓带来了无穷的灾难，引起了有汉两朝统治者的高度重视，政府为之而实施了众多的荒政政策和措施［1］。纵观两汉荒政史，笔者认为其以下几个特点较为明显。
    一 荒政的制度化和法律化
    两汉最早实施“荒政”的，据《汉书·食货志》载录，是在汉高祖二年（前205）。当时关中大饥，“米石五千，人相食”，于是， 高祖遂令民“就食蜀汉”。然而，两汉真正意义上的“荒政”，乃始于西汉文帝前元十二年（前168）。《汉书·文帝纪》记之曰， 是年冬十二月，黄河因凌汛而在东郡境内决溢成灾，以致岁颇不登，民有菜色，文帝在劝民重农耕稼的同时，下诏“其赐农民今年租税之半”。自是以后，两汉王朝历代统治者为减轻灾害的破坏性影响，常在灾后采取了一系列的荒政措施，使之日趋全面、具体和系统而臻于完善，进而形成制度。综观两汉具体荒政政策和措施（如减蠲租赋及其标准的规定、遣使等等），我们不难发现隐于其中的继承性和某种程度上一致性的特征，究其因，无不与两汉荒政的制度化有关。
    从东汉光武建武六年（30）正月因“往岁水旱蝗虫为灾，谷价腾跃，人用困乏”而诏“其命郡国有谷者，给禀高年、鳏、寡、孤、独及笃癃、无家属贫不能自存者，如《律》”［2］（光武帝纪）的记载看，两汉荒政不仅制度化，而且已经法律化，这一点亦可从醒帝建和三年（149）的荒政诏中称“禀谷如科”得到反映。据《后汉书·桓帝纪》，是年十一月，桓帝因疾疫诸灾而下诏曰：“今京师厮舍，死者相枕，郡县阡陌，处处有之，甚违周文掩胔之义。其有家属而贫无以葬者，给直，人三千，丧主布三匹；若无亲属，可于官堧地葬之，表识姓名，为设祠祭。又徒在作部，疾病致医药，死亡厚埋葬。民有不能自振及流移者，禀谷如科。州郡检察，务崇恩施，以康我民。”
    二 荒政实施的程序化
    两汉荒政的实施，具有严格的程序。首先，两汉实行雨泽灾害奏报制度，地方官吏通过逐级上报的方式，将一方郡县的灾害奏报中央政府。《后汉书·礼仪志》：“自立春至立夏尽立秋，郡国上雨泽。若少，郡县各扫除社稷；其旱也，公卿官长以次行雩礼求雨。”
    其次，勘灾，即核实受灾范围及程度，或由地方官吏来执行，或由朝廷临时派遣中央官员到地方查勘灾情，一则核查郡国所上灾况是否属实，二则为采取针对性的荒政措施提供依据。如成帝鸿嘉四年（前17）“水旱为灾，关东流冗者众，青、幽、冀部尤剧”，为赈灾，成帝先“遣使者循行郡国”勘灾，根据勘查实况，政府规定：“被灾害什四以上，民赀不满三万，勿出租赋。逋贷未入，皆勿收。”［3］（成帝纪）可以这样地说，两汉荒政措施中诸如“被灾害什四以上”等量化的规定，皆源于勘灾这一重要的环节，而正是通过勘灾，两汉政府也发现了地方官吏匿灾不报或化大灾为小灾的舞弊之举。
    再次，具体减灾标准一般由国家作出规定。前已浅及，两汉荒政已程序、法律化，政府根据受灾程度的不同而规定了相应的荒政标准，由两《汉书》“本纪”看，两汉时几乎所有的荒政政策和措施及其标准皆由封建皇帝以诏书的形式下达的，且其标准往往与受灾程度紧密相联，如免租赋一般是在受灾十分之四或十分之五的情况下实施的。
    复次，具体荒政措施的实施，西汉和东汉具有一定的差别：前者以朝廷遣使为主，后者以地方官吏通常是二千石为多。西汉遣往地方实施荒政者，包括博士、光禄大夫、大夫谒者，根据西汉职官制度，谒者、大夫有受命、奉命之任，而博士则为临时派遣［4］。 《汉书·成帝纪》：成帝河平四年（前25）三月，“遣光禄大夫博士嘉等十一人行举濒河之郡水所毁伤困乏不能自存者，财振贷”。与西汉以朝廷遣使实施荒政相比，东汉由地方长吏来推行荒政的效果则远比西汉逊色，朝廷常因此而下诏强调“长吏”务必“亲躬，无使贫弱遗脱，小吏豪右得容奸妄”［2］（章帝纪）。而对长吏复有“不能躬亲……令农失作， 愁扰百姓”犯者，“二千石先坐”。［2］（和帝纪）另一方面， 为纠地方荒政之弊和以示国家对荒政的重视，东汉也屡有遣使到地方实施荒政者，如安帝元初六年（119）夏，“会稽大疫，遣光禄大夫将太医循行疾病，赐棺木，除田租、口赋”［2］（安帝纪）等。
    最后，朝廷或遣使或委托地方官吏检查荒政实际执行情况，具有“工程”“验收”的性质。如明帝永平十八年（75）因大旱实施荒政，但实际执行时出现了“贫弱遗脱”之情，刚刚登临皇位的章帝为此而下诏要求刺史对之“明加督察”，“无得稽留”［2］（章帝纪）。桓帝于建和三年亦曾诏令“州郡检察”当时“禀谷如科”荒政措施的具体实行情况。检查措施的实行，使得两汉许多荒政举措并非仅仅停留于口头或诏书上，而是在有效的监督之下得到了确确实实的执行，使荒政之举起到了应有的作用。
    两汉完备而严格的荒政程序在中国历史上的影响极其深远，后世历代荒政的基本程序总的说来仍未突破其基本范围，如清代荒政报灾、勘灾、审户、发岩等程序［5］（p23－28）就基本上源自于两汉，纵然是在今天，这一荒政基本程序仍不失其借鉴意义。但又必须看到，过于严格的规定在有些时候往往显得繁琐，其积极意义常会因此而走向其反面。在灾害突发且范围广泛、破坏性极大的情况下，两汉许多官吏一味地按照政府规定的程序实施荒政，必然会延误及时救济的时间，造成不应有的损失。当然，两汉时也涌现了一些能应急需而行事但又不囿于程序的救荒官员，可是力求荒政有为的他们常常被视作“专命”和违背朝令，为有些泥法的小吏所举奏，险遭不测。如东汉第五访迁张掖太守时，岁饥，粟至石数千钱，访以“太守乐以一身救百姓”的精神，认为“若上须报，是弃民也”，遂舍当时荒政程序之规定，毅然“开仓赈给以救其敝”，“出谷赋人……由是一郡得全”，但小吏们对此却万分恐惧，争欲上奏朝廷［2］（第五访传）。这种以灾民为上、 敢以一身之官乃至一人之命为代价的官员，不止第五访一人，王望也是其中的一位突出者。据《后汉书·王望传》，明帝永平时“州郡灾旱，百姓穷荒”，王望迁青州刺史，“望行部，道见饥者，裸行草食，五百余人，愍然哀之，因以便宜出所在布粟，给其禀粮，为作褐衣”。事后，望上奏，明帝认为王望未能按程序办事，“不先表请”，将此事“章示百官，详议其罪。时公卿皆以为望之专命，法有常条”，惟独钟离意对王望的行为持赞可之议，认为：“今望怀义忘罪，当仁不让，若绳之以法，忽其本情，将乖圣朝爱育之旨。”王望最终因钟离意之力谏而免罪，逃脱一劫。